Кудрин: «Мы уперлись в стену эффективности»
Председатель Комитета гражданских инициатив (КГИ), бывший министр финансов и вице-премьер объясняет, что происходит с российской экономикой
Несмотря на то что Алексей Кудрин теперь все больше занимается проблемами гражданского общества, экономика остается одной из основных сфер его интересов. В кабинете руководителя КГИ неизменно лежат на столе Financial Times, The Economist, «Вопросы экономики». Он продолжает влиять на экономическую политику, хотя и не скрывает того, что ушел из власти по одной причине: принимаемые решения становятся все менее адекватными — и политически, и экономически.
— Есть ощущение, что власть начинает отыгрывать назад достижения экономической, бюджетной, денежно-кредитной политики. Например, Фонд национального благосостояния уходит на инфраструктурные проекты, пенсионная реформа отматывается непонятно куда. Бюджетные расходы нужно секвестировать. Секвестируют не слишком системно. Каково вам наблюдать за всем этим?
— К сожалению, я это предполагал. Поэтому мое решение об отставке было таким решительным. То, что мы видим сегодня, началось еще при мне. Сейчас уже в ВЭБе размещены депозиты на сумму 676 млрд руб., что составляет 23,8% от объема Фонда национального благосостояния (ФНБ). Такие размещения помогали ВЭБу фондировать отдельные крупные операции. Эти депозиты — весьма неликвидны, их практически невозможно при необходимости оперативно вернуть обратно.
И сдерживать напор по таким решениям было очень тяжело. Самое крупное решение — по расходам на оборону. Денежное довольствие военнослужащих — рост в три раза. Три триллиона рублей — программа переоснащения оборонного комплекса. При этом, по сути, происходит огосударствление, потому что половина этой суммы вносится в уставной капитал предприятий (а половина — это кредиты под госгарантии). Сам оборонный заказ по цене, которая посчитана и спущена, дает рентабельность предприятия меньше 8% или нулевую. Компании перестают быть инвестиционно привлекательными и начинают зависеть только от государства. Приостановлен или отодвинут ряд поставок на внешний рынок, потому что мощности ограничены.
Целый сектор не входит в экономику и не учится работать на рынке, он, наоборот, выводится из общей экономики. Поэтому принятое решение по гособоронзаказу создает проблемы не только в части увеличения нагрузки на бюджет — это ограничение для роста расходов других секторов. Я не исключаю, что это в конечном счете уже привело бы к росту налогов, если бы не некоторое замедление роста. Когда мы с Дмитрием Медведевым обсуждали оборонный заказ, я ему говорил, что рост окажется всего 2%, но тогда и сам не предполагал, что это произойдет так быстро.
— Быстрее только пенсионная реформа идет…
— Она уже в 2010 году была ущербной, по сути, предполагала индексацию выше инфляции в ближайшие годы. Провели валоризацию. При этом никаких мер по пересмотру обязательств — ни по повышению пенсионного возраста, ни по отмене льготных периодов, ни по переаттестации всех опасных и вредных производств — осуществлено не было. А у нас сейчас почти половина всех начислений — по льготным пенсиям. То есть реальный средний возраст выхода на пенсию — примерно 53—54 года.
— Страна не работает…
— Люди работают и одновременно получают пенсию. И государство вынуждено за это платить. Что оказывается громадным бременем для налоговой системы. И это выстрелило в виде повышения тарифов и страховых платежей. Я как вице-премьер доказывал, что нельзя повышать до такой степени пенсии, иначе придется повышать тарифы. Сейчас еще меньше барьеров для принятия подобного рода решений.
То же самое с обязательным медицинским страхованием (ОМС) произошло. Страховых элементов в системе стало еще меньше. Страховые компании стали просто посредниками по учету страховых полисов и больничных, хотя они должны нести полную ответственность и иметь заработок от премий. Страхование в полной степени не работало, его надо было переделывать в более сложную рыночную систему. Побоялись.
Мы уперлись в стену эффективности. Мы большей эффективности от всей финансово-бюджетной системы получить не можем, это, кстати, верно и для всей экономической политики. Мы не можем администрировать более сложные системы. Поэтому будут выискиваться более простые решения по всем вопросам. Выстраивать рынок, институты — сложно. А есть более простой сигнал к исполнению, быстрый рычаг, денежный, как правило, или административный: «Вот вам 100 миллиардов. Вы должны за два года сделать то-то…». Очень примитивный механизм.
Президент может покрыть 20% вопросов
— Почему нет понимания того, что можно и нужно двигаться иначе?
— Не все реформы, которые проводили, казалось бы, последовательно и в более комфортных условиях, дали эффект. Это с одной стороны. С другой стороны, отсутствие правильных институтов создает высокий уровень коррупции. Поэтому когда ты снижаешь административные барьеры, то, как ни странно, рыночная ситуация сопровождается уводами денег, откатами. Допустим, знаем ли мы, какие результаты национальные проекты принесли? Такой отчетности вы не встретите ни на одном из сайтов.
Правда, наконец-то Путин в последнем выступлении высказался в том смысле, что хватит жить на перераспределении.
— Это на инвестиционном форуме «Россия зовет»?
— Да. Там у него были апелляции к эффективности, к производительности. То есть в принципе с ним ведутся разговоры по этому поводу.
— То есть вы считаете, что сейчас Путин в гораздо меньшей степени занимается ручным управлением экономической политикой?
— Нет, он именно занимается. Но президент не может охватить все вопросы, которые находятся в компетенции правительства, даже если он будет работать, скажем так, 16 часов в сутки. Он может покрыть процентов 20% всех текущих вопросов управления. По стратегическим проблемам этот показатель, думаю, достигает 60%. Ни президент, ни его аппарат не могут подменить 23 министерства, каждое из которых насчитывает от 400 до 1,5 тысячи человек, плюс еще штук 20 агентств или служб. Это машина, и она имеет специальный механизм управления — правительство во главе с председателем. Если эта машина работает плохо, то президент ее лично подменить не может. Тем не менее он будет пытаться это делать исключительно вручную, поскольку других механизмов серьезных нет.
— Он может выбирать между предложенными решениями, но что делать, если все они плохие?
— Да, если механизм работает плохо, сразу выдается не самое эффективное решение. А что такое механизм? Это значит, что все альтернативы плохо рассчитаны, или не взвешены, или не прошли экспертную оценку, арбитраж. Вот, например, накопительная часть пенсии. Ключевые экономические министерства против замораживания на 1 год выплат…
— Как же устроена система, если министр экономики и министр финансов, ключевые фигуры, определяющие экономическую и финансовую политику, — люди квалифицированные, понимающие, как надо делать, но их никто не слушает?
— Формально пенсионная система — в ведении Минтруда и вице-премьера Ольги Голодец. В данном случае это были ее предложения, которые поддержал президент.
— Но решение, например, по «переаттестации» пенсионных фондов принималось Центробанком…
— Значительная доля обеспокоенности президента объясняется состоянием негосударственных пенсионных фондов, их способностью рационально разместить средства. Я напомню, что в 2003 году, когда была введена накопительная пенсия, Россия только-только получила статус рыночной экономики. И только в 2004—2005 годах вышла из «мусорного» рейтинга. В этот момент на российском рынке ценных бумаг, бумаг с достаточным рейтингом для инвестирования пенсионных накоплений, которые требуют более высокой надежности, практически не было. Поэтому высокая доля государственных ценных бумаг в портфелях пенсионных фондов была оправданна. Но уже сейчас их — 52%. Через 10 лет их может оказаться и 30%, и 40%.
— Зато отчислений в накопительную систему в следующем году будет 0%, что шокирует, прямо скажем.
— Те 6%, которые должны были быть инвестированы по заявлениям граждан, выбравших такую схему, — это средства 14 миллионов человек. Получается сброс с 400 миллиардов в год до примерно 250 миллиардов рублей — это означает существенное уменьшение роли такого рода сбережений в инвестиционном процессе. Качество портфелей пенсионных фондов не очень высокое. Но его можно было улучшить, не подрывая самого института. Сейчас увеличилось число решений, которые разрушают действие рыночных институтов.
Например, высокоскоростная дорога Москва—Казань — не окупаемая дорога, но в течение 10 лет будет требовать по 100—130 миллиардов рублей субсидий в год. В лучшем случае она начнет окупаться где-то после 2030-х годов при очень сомнительном прогнозе трафика. Это означает, что, будь то средства ФНБ или пенсионные накопления, деньги уходят в неликвидные, совершенно ненадежные ценные бумаги.
— Это Якунин придумал?
— Не знаю. Я думаю, да.
— Зачем?!
— При мне в 2011 году вышел указ о строительстве скоростных дорог в сторону Востока. Я тогда в шоке был, потому что в Минфин указ этот не поступал. То есть тема давно раскручивалась. Разрабатывались какие-то предпроектные вещи, в то время как они нигде не проходили обсуждения.
— Может быть, следующая волна элиты придет из Казани, а не из Петербурга? И тогда дорога окупится?
— В этом что-то есть…
Плюс три, минус три
— Над бюджетом нависла угроза секвестра. Что в расходной политике власти рационально, а что не рационально? Что вообще надо делать?
— Предложение по маневру в расходах изложено Институтом Гайдара, так называемая стратегия «плюс три, минус три». (Увеличение расходов на образование, здравоохранение и дорожное хозяйство на 3% ВВП и снижение на 3% ВВП расходов на оборону, правоохранительную деятельность, национальную экономику и ЖКХ (без учета дорожного хозяйства). Логика замены непроизводительных расходов на производительные изложена в статье Г. Идрисова, С. Синельникова-Мурылева «Бюджетная политика и экономический рост» в журнале «Вопросы экономики», № 8, 2013 год, а также в «Стратегии-2020». — Ред.). Вот если собрать всех ключевых экономических советников и даже министров, большинство будет эту стратегию поддерживать.
— Но сейчас как раз оборонные расходы и растут…
— Потому что никто не будет обсуждать стратегию. Есть принятые политические решения. Самые дорогие — это оборонные расходы и пенсионная система. Если вы не пересматриваете пенсионный возраст, то масштаб дефицита Пенсионного фонда в 3% ВВП может либо удерживаться, либо только возрастать. В 2005 году дефицит был ноль. Эти 3% страна могла направить на развитие.
Мы тратим больше, чем зарабатываем на самой высокой цене нефти. А дефицит пенсионной системы покрывается за счет бюджета. Это означает, что мы просто нерационально расходуем деньги. Увеличивать расходы уже некуда. Структура расходов абсолютно несовершенная и не ведет к экономическому росту.
— Плюс еще инаугурационные указы: мы должны лечь костьми, их исполнить, а все остальное…
— Я не против повышения зарплаты учителям, но оно должно быть увязано с рациональными реформами в этой сфере и повышением качества. Сейчас это просто спущено «голым» образом. Два указа: повысить пенсии и зарплаты. Все. На словах было сказано: «Вы там подумайте про реформы». Но они никем не отработаны. А у каждого губернатора задача — указы исполнять во что бы то ни стало в ближайшие месяцы. То есть — держать планку расходов. Само по себе это как единый норматив для всех регионов вообще разрушает еще несколько институтов.
Первый институт — разграничение полномочий. Это не полномочия федерального уровня определять уровень зарплат в субъектах. То есть — сразу нарушение. Это так называемые нефинансируемые мандаты. Не просто не финансируемые, а не обеспеченные. Сейчас эти мандаты обеспечиваются за счет снятия денег с других направлений. В том числе, с инвестиций в здоровье, в модернизацию ЖКХ и других отраслей. Поэтому сейчас, когда вы видите, что проходит совещание и говорится: «А теперь мы должны увеличить финансирование ремонта или модернизации ЖКХ», — вы сразу можете говорить: «Это вранье».
— А как вы оцениваете заморозку тарифов естественных монополий?
— Примерно на третьем месте по рейтингу чувствительности для предприятий — тарифы. Особенно для предприятий обрабатывающей промышленности: у них не растут должным образом цены, а доля издержек растет, что снижает конкурентоспособность продукции. В связи с чем падает прибыль: на 10—20% — с прошлого года в этом году. По некоторым регионам — на все 30%. Это зависит от структуры экономики. Инвестиции у нас в основном из прибыли. Отсюда и снижение инвестиций. Поэтому, конечно, чуть-чуть притормозить с тарифами можно, только желательно иметь на этот счет планы: что дальше?
Вообще более правильный механизм — это контроль за издержками. Поскольку у всех энергосистем свой баланс по источникам: у кого-то мазут, у кого-то газ, у кого-то гидроэнергия, — говорить о том, что они должны быть все в равном положении, не приходится. Цены на эти источники имеют разную волатильность. И если вы не можете поднять цены на конечную продукцию, то вы просто ставите на свой баланс убытки. И поскольку не научились контролировать издержки в ходе работы, приходится контролировать конечные цены. Это очень грубый, малоэффективный механизм, снижающий стимул для инвестиций в этот сектор.
— Если говорить не о государственном, а о частном бизнесе — ведь здесь тоже резкий спад инвестиционной активности. Чем это объяснить?
— Вот в этом спаде, обнулении или даже отрицательном объеме инвестиций, как ни странно, когда мы говорим про частную составляющую, стоит упомянуть государственные АО. Главный взнос в уменьшение инвестиций внес Газпром — он резко сбросил инвестиции.
— Это отказ от Штокмана и других проектов?
— Прежние завершились, новые не начались. Я считаю, что и другие госкомпании недостаточно инвестируют. Например, покупка TNK BP «Роснефтью» — вместо того, чтобы начать разрабатывать новые месторождения, инвестиции вкладывают в активы. Деньги, как правило, выводятся из страны или в другие отрасли, и не всегда в инвестиции, а тоже в покупку активов. И это компания, которая должна мощно наращивать прямые инвестиции в энергетику или в добычу. (У нас добыча очень в сложном состоянии сейчас.) А компания «играется» на рынке… Но такой политики не должно быть в принципе. Не дай бог, они еще купят какой-нибудь аэропорт. Это будет позор для политики правительства, которое декларирует выход государства из активов. Но так нельзя сохранить и увеличить инвестиции! То есть нет принципов политики, которые бы способствовали росту инвестиций. Проводимые совещания — это такой шум леса.
— То есть нет целостной экономической политики?
— Нет.
При внешнем шоке темпы роста будут отрицательные
— Находится ли Россия в преддверии кризиса? И какие здесь мировые факторы, а какие внутренние?
— Ну, когда наблюдается положительная динамика ВВП, кризисом это не назовешь. Хотя некоторые признаки кризиса есть: отрицательный темп роста инвестиций, падение прибыли на 20%, рост заработной платы в доле ВВП существенно выше, чем было в предыдущие годы. Это подводит нас к низким инвестициям и ускоряет движение к отрицательным темпам роста.
Будет стагнация: плюс полтора — минус полтора процента. Отрицательный рост — это уже кризис. Если какая-то из мировых площадок спровоцирует сейчас ухудшение мировой конъюнктуры, то это может привести к отрицательным темпам роста. Еще в апреле я говорил, что у нас темпы роста будут минимальными, а при внешнем шоке — отрицательными. Вот они — минимальные, при внешнем шоке будут отрицательными. Я своей позиции не изменил.
Внешний шок может следовать из США по выходу ФРС из мер поддержки. С наших рынков чуть-чуть произойдет отток, и заодно пойдет снижение цен на рынке commodities(сырьевых материалов. — Ред.), что, собственно, уже и началось. По некоторым металлам уже на 20% падение.
И если в США разрастется политическая битва между республиканцами и демократами по поводу потолка долга, то это тоже может повлиять на рынок.
Вторая зона риска — Европа. Вроде как выходит из рецессии, но все программы тех стран, которые получали деньги на борьбу с кризисом, не были исполнены: Греция, Кипр, Испания. Европа будет принимать сложные решения: как еще дать денег без выполнения показателей программ. Ни Испания, ни Италия свой долг обслужить самостоятельно не могут. Как решить эту проблему? Когда она будет решаться, это очень сильно тряхнет европейскую экономику.
Китай — третья зона, которая нас может беспокоить. Темпы роста у них сейчас самые низкие за последние годы. В этом году — 7,6%. Будут ли они еще ниже? Это все тоже снижает спрос на нашу продукцию.
Четвертый фактор риска — энергоносители. Растет роль сланцевого газа и нефти. Этот и другие факторы опускают рынок. Цены на нефть снизятся — я в этом не сомневаюсь.
Есть и пятая зона — это когда мы сами создадим кризис.
— Эта концентрация странных решений — показатель работы правительства, стечение обстоятельств или невозможность эффективного управления имеющимися ресурсами?
— Есть два ключевых события. Первое — это снижение темпов роста: на него как-то надо реагировать. Отсюда — замораживание тарифов, попытка удержать предприятия на плаву. Второе — несбалансированный бюджет. Отсюда и сокращение расходов, которые, может быть, и не стоило бы для долгосрочного роста сокращать. Это — жизнь сегодняшним днем. В сущности, сезонные события. Следующий пик — к принятию следующего бюджета, если до того не ухудшится мировая конъюнктура.
Первое лицо слушает с большим вниманием
— Вы побывали сейчас с другой стороны баррикад, работая в гражданском обществе. У вас укрепилось убеждение в том, что неправильная внутренняя и внешняя политика влияет на экономическую политику, отсутствие демократии мешает нормальному развитию рынка?
— В мировой практике считается, что прямой связи между демократией и ростом нет, с одной стороны…
— По-разному считается…
— …это показывает Китай. Или Корея периода экономического бума. Или Япония опять же в период экономического бума. С другой стороны, демократизация расширяет экономическую свободу и повышает производительность. В этом смысле мы уже давно находимся в той стадии, когда проспали те модели, которые использовались Китаем, Кореей, Японией. Нам нужно просто быть более последовательными, более эффективными с точки зрения использования мировых практик. Демократия могла бы что-то дать, но опять же здесь качество государственного управления и регулирования не всегда впрямую от нее зависит. Тем не менее именно демократия создает большую прозрачность оценки эффективности правительств.
Демократия расширялась на Украине в период конкуренции Януковича—Ющенко, а экономика не росла. Но в долгосрочной перспективе — да: демократия приведет к большей экономической свободе, к внедрению лучших практик, к конкуренции и, в конечном счете, к росту. На кратких периодах — не факт. Тем не менее мы же должны работать на долгосрочные сценарии в любом случае…
Гражданское общество тоже должно активно участвовать в этих процессах. Без него невозможно. Вообще нельзя без институтов. Я удивляюсь, как правительство вышло с бюджетом сокращения расходов на образование. И — тишина!
— Ну а как они с пенсионной реформой вышли, когда проект реформы повесили на сайт и таким образом решили, что обсуждение состоялось.
— Это имитация механизмов открытого правительства: мы иногда выслушаем экспертов. Но это не значит, что мы им ответим или вместе с ними и профессиональными сообществами выработаем совместное решение. Реформа РАН, решение по пенсионной системе — то, что не хочется обсуждать, то и не выносится на обсуждение.
— У вас есть возможность вмешиваться в эти процессы разными способами, например, в нашей персоналистской системе доносить свое мнение до первого лица. Вторая технология — это занимать какой-то пост. Как вам удается первое, и нет ли желания реализовать второе? Или вы остаетесь на стороне гражданского общества и считаете, что двигаться вперед надо отсюда?
— Да, я считаю, что со стороны гражданского общества можно что-то сделать, но в долгосрочном периоде. Это долгая история — создание институтов гражданского общества. Это не в рамках одного года, трех, пяти.
— Вы сознательно заложились на игру вдолгую?
— Да, здесь, я признаюсь, что идея поддержки институтов гражданского общества у меня возникла, когда я еще работал в правительстве. Когда уходил, я не мог себе представить, что это станет настолько горячей темой, особенно после закона об иностранных агентах. Я просто не мог себе представить! Важное направление — развитие политических институтов. Тоже не мог себе представить, когда увольнялся, — это было еще до известных выборов и известных протестных акций, — что здесь станет так горячо.
Наконец, я не могу, не хочу работать элементом общей системы, которая теряет свою эффективность на ходу. То есть она теряла свою эффективность и раньше, а сейчас она будет терять результаты. В определенной степени это и часть моей ответственности — мы не выигрывали в каждом маленьком бою: в пенсионной реформе, в обязательном медицинском страховании, в разгосударствлении компаний, в увеличении прозрачности управленческих процессов, в реализации программы эффективности бюджетных расходов. И тем самым мы проиграли время в борьбе за рост. А я ведь знаю, как его повысить. Я знаю, как поднять Россию в рейтинге Doing business — не до 20-го места, но 60-го — точно.
— Первое лицо слушает?
— Я иногда раз в два-три месяца сейчас имею более подробные разговоры, в остальных случаях — текущие реакции на какие-то события. По экономике все выслушивается с большим вниманием. Но переубедить мне не всегда удается.
Андрей Колесников
Из выпуска от 08-10-2013 рассылки «Новая газета»
