И пусто, и густо

2 мая 2012

В России усиливается неравномерность расселения. На фоне сохраняющейся депопуляции городские агломерации притягивают к себе не только людей и бизнес, но и сельское население заставляют группироваться вокруг своих ареалов. Сельское хозяйство, в отличие от сплошной запашки советских времен, становится очаговым. Но все это объективные процессы — на них можно грамотно влиять, но с ними невозможно бороться, отмечали участники научного семинара в Высшей школе экономики

Очередное заседание научного семинара Евгения Ясина в ВШЭ «Экономическая политика в условиях переходного периода» было посвящено теме неоднородности территориального развития: «Пятнистая Россия: агломерации и периферия». Докладчиками и дискуссантами выступили Наталья Зубаревич (Независимый институт социальной политики), Надежда Косарева (Институт экономики города), Александр Высоковский (Высшая школа урбанистики НИУ ВШЭ), Татьяна Нефедова (Институт географии РАН), Александр Эпштейн (Институт региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ).

Выступившая первой Наталья Зубаревич констатировала, что неравномерность заселения российской территории усиливается и поставила вопрос: сопротивляться или адаптироваться этой тенденции?

Российская урбанизация проходит при сверхцентрализованной структуре государства, что приводит к «распуханию» столичной агломерации. При этом одновременно идет деградация системы расселения, созданной в индустриальную советскую эпоху, когда треть всех городов создалась при вновь построенных заводах. Оказывает свое влияние оптимизация издержек сырьевого бизнеса — расширяется применение вахтового метода, закрываются низкоприбыльные добывающие предприятия. При этом территория в целом остается редкозаселенной: в стране 1090 городов, из которых крупных — 74.

Усиливается концентрация расселения: 27% всего сельского населения живет в Южном и Северокавказском федеральных округах, 28% городского населения — в городах-миллионниках и близких им по численности.

Депопуляция в стране продолжается, чтобы ни говорили об этом политики, подчеркнула Зубаревич. В период с 2002 по 2010 годы численность населения заметно увеличилась только в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге, Чечне, Дагестане, Карачаево-Черкессии и некоторых нефтедобывающих регионах Севера. За этот же период выросло число регионов с уменьшающимся населением.

Источник: презентация Н. Зубаревич

Что касается миграционной составляющей этого роста, то 60% мигрантов получает Московская агломерация, 20% — Санкт-Петербург. Остальное приходится на Белгородскую, Калининградскую области, Краснодарский край. В 1993-2000 годах миграция питала почти все регионы, кроме северных.

Зубаревич обрисовала структуру населения России: 31% живет в городах с населением от полумиллиона и выше; 26% — на селе, 10% — в городах с населением от 100 до 250 тыс. человек, 9% — с населением от 250 до 500 тысяч. Города с населением свыше 250 тысяч человек развиваются гарантированно устойчиво, даже если это моногорода. В сельской местности 13% населенных пунктов не имеют постоянного населения, в 24% живет до 10 человек. В населенных пунктах с населением менее 300 человек население продолжает сокращаться, с населением выше 3000 — растет. Между двумя этими отметками — зона риска.

Выводы из представленной информации докладчик суммировала как следующий тренд: в России идет сжатие обитаемого и экономического пространства на фоне депопуляции.

Тренд связан с объективными факторами, никакая политика переменить этот тренд не может, уверена Зубаревич. Однако политика должна вырабатываться с учетом данного тренда. Одним из приоритетов должно стать поддержка территорий с конкурентными преимуществами. Другим — смягчение в регионах социального неравенства. Зубаревич отметила, что усиление концентрации и неравномерности расселения — случай достаточно типичный, продемонстрировав в качестве иллюстрации карту экономической плотности в Китае: с максимальной концентрацией в восточных прибрежных областях, и практически пустующими западом и севером.

В настоящее время агломерации растут за счет своих региональных ресурсов (кроме Москвы и Петербурга). Но этого мало. Необходимо, чтобы началась конкуренция агломераций между собой. Когда и если такое случится — Москва перестанет быть главным привлекательным местом страны. Среди таких дополнительных ресурсов, которыми могут воспользоваться агломерации в отдельных регионах, Зубаревич назвала близость к ЕС (Калининград, северо-западные области), приморское положение, снижение институциональных барьеров в распоряжении землей, развитие совместных международных проектов, с целью получения современных технологий.

Еще одно направление: интеграция региональной и социальной политики. В то время, как региональная политика должна стимулировать мобильность населения и поддерживать локальные центры развития, социальная должна акцентироваться на воспроизводстве человеческого капитала и адресной социальной поддержке (в противовес социальной поддержке территорий в целом).
В заключение Наталья Зубаревич сформулировала четыре главных направления действий для современной российской ситуации:
развитие агломераций
управляемое сжатие периферии
содействие росту мобильности населения (в том числе за счет роста доходов)
налаживание каналов взаимодействия власть-бизнес-население.

Надежда Косарева свой доклад посвятила городским агломерациям. В России насчитывается от 50 до 100 агломераций (по П. Поляну и Т. Вавиловой). 83% из них находятся в Европейской части, в 25 регионах агломераций нет. Большинство российских городов с населением более 300 тыс. человек представляют собой ядра городских агломераций.

Российские агломерации имеют свою специфику. История их появления зачастую связана с эпохой плановой экономики: такие города как Тольятти, Пермь, Брянск — де-факто агломерации, сложившиеся вокруг заводов. Формирование агломераций происходит в условиях депопуляции. Практически четверть городов — моногорода. Процессы субурбанизации и джентрификации идут синхронно. Земля как ресурс вообще не вовлечена в экономические отношения. Наконец, огромное влияние на этот процесс оказывают особенности российской сверхцентрализованной бюджетной системы.

Н. Косарева привела график, составленный по «правилу Ципфа», трактующему соотношения размеров городов по рангу-размеру. Согласно этому правилу, в России сегодня пустует ниша, в которой должны располагаться примерно пять городов с населением от 2 до 4 млн человек.

Источник: презентация Н. Косаревой

Экономика городов в настоящее время, по оценке Косаревой, находится в противоречии с «традиционными административными» методами управлениями. Так, при укрупнении в рамках городских агломераций многие проблему только усугубятся: вместо трех маленьких монополий — одна большая. Происходит отдаление интересов административной структуры от интересов местных сообществ. Многие интересы и конфликты при укрупнении перестают быть представлены публично.

Н. Косарева выделила основные направления по которым следует развивать эффективное управление агломерациями: координация стратегических программ городского развития и территориального планирования; расширение договорных и двухуровневых моделей управления агломерациями. Договорная модель, потенциально в России возможная, но не имеющая нормативно-правовой базы, может реализоваться в формах создания межмуниципальных хозяйственных обществ, заключения межмуниципальных соглашений, покупки услуг одними муниципалитетами у других, совместном территориальном планировании. Двухуровневая модель имеет два варианта. Первый — создание надмуниципальных органов – не имеет правовой базы. Второй: государственно-муниципальное управление через создание административных округов — популярен среди региональных руководителей, но несет в себе опасность фактического огосударствления местного самоуправления.

Эти проблемы и варианты управления агломерациями становятся весьма актуальными в связи с появлением «большой Москвы». В результате ее создания, в новых границах будут соседствовать 146 муниципальных округов «старой» Москвы, 2 городских округа — Щербинка и Троицк, 19 сельских и городских поселений, части 3 муниципальных районов — Подольского, Наро-Фоминского, Ленинского. Как будут сосуществовать эти разнородные образования при нынешней административной системе? Звучали обещания, что им оставят их нынешние права. Но это уже приводит к тому, что депутаты московских муниципальных образований вдруг поняли, что у них гораздо меньше прав, чем у подмосковных коллег. «Возможно, процесс создания «большой Москвы» окажется полезным для российских агломераций в целом», - заключила Надежда Козырева.

Взявший затем слово Александр Эпштейн напомнил, что современная городская экономика — это экономика пост-индустриальная, экономика знаний. Ее развитие характеризуется сокращением ранее широко используемых ресурсов — трудовых, инфраструктурных, земельных. В результате происходит высвобождение трудовых ресурсов и земельных ресурсов в центрах городов. Сегодня крупнейшие города мира стоят перед проблемой возникают проблемы реорганизации пространства городского центра и производственных территорий. В центрах российских городов уже сейчас много неэффективно используемых пространств. Эту проблему необходимо решать осмысленно. В качестве положительного примера А. Эпштейн привел городскую программу Перми.

По мнению Александра Высоковского российские агломерации — terra inkognita, они не исследованы: «Мы не знаем настоящих мотивов и целей перемещений, почему возникают те или иные конфигурации потоков. Понимая убожество нашего управления, в том числе пространственного управления, которое совершенно не ориентировано на создание благоприятных для человека условий, а решает свои проблемы с помощью этих процессов, мы поняли, что градостроительная деятельность должна быть трансформирована». Он высказался за создание новой институциональной среды городского планирования, в которой учитывались бы объективные законы развития агломераций.

Татьяна Нефедова отметила, что за пределами крупных агломераций происходит сокращение населения и площадей освоенных территорий. Но это локационное сжатие пространства — не обязательно следствие упадка, это может быть и результатом модернизации.

В городах усиливается корреляции благополучия города от количества населения — с 1990 года соответствующий коэффициент вырос более чем вдвое. Из 471 депрессивного российского города 431 — с населением менее 50 тысяч человек, что более половины в данной категории населения. Среди городов с населением более 500 тыс. человек не только вовсе нет депрессивных городов ,но и «средний» - лишь один, остальные — «хорошие» и «лучшие».

Источник: презентация Т. Нефедовой

После кризиса 1998 года резко вырос миграционный приток в Москву, на нее в 2011 году пришлось 55% всего миграционного притока российских городов. В столице происходит гиперцентрализация населения и доходов, которая усилится с расширением Москвы.

В России 153 тысячи сельских населенных пункта, из которых 55 тысяч не населены либо имеют менее 10 постоянных жителей. От 10 до 100 человек проживают в 47 тысячах населенных пунктов. Костяком структуры сельского расселения Т. Нефедова расценивает пункты с населением более 100 человек — таких в стране 51 тысяча. Это прежде всего южные, пригородные и этнически нерусские районы.

Рост сельского хозяйства в отдельных ареалах при депрессии на остальной территории, говорит о поляризации аграрного пространства России. Здесь Нефедова выделила два объективных процесса. Первый — разделение по принципу «Север-Юг». Это нормальное территориальное разделение труда, неизбежное в больших странах.

Второй – «Пригород-периферия», усиление влияния городов на сельскую местность. При редкой сети больших городов в России происходит усиление очаговости освоения.
При этом, подчеркнула Нефедова, нельзя говорить об упадке сельской местности и сельского хозяйства в России в целом. Сельское хозяйство было слишком затянуто в природно-маргинальные районы, теперь же оно развивается там, где есть подходящие природные условия и трудовые ресурсы. На смену землеемкому экстенсивному освоению приходит ареальное, очаговое и даже точечное освоение, к которому власти совершенно не готовы.

Россия давно уже архипелаг больших островов на Юге и малых островов в Нечерноземье и Сибири вокруг городов. Опорный каркас развития территорий, исходя из природных и социально-демографических предпосылок и ограничений составляет:
- в Нечерноземье – 10-20% (наибольшая пятнистость),
- вместе с югом – более трети имеющихся сельскохозяйственных угодий России.

Не стоит бороться с неизбежным, призывает Нефедова. При идущем территориальном разделении труда и модернизации агропроизводства не надо вовлекать все заброшенные колхозные поля снова в оборот. Нужны модели экономики хозяйственного сжатия.

Евгений Ясин, подводя итоги семинара сказал, что, по его мнению, небольшие города заслуживают сохранения, если в них создается свое гражданское общество. В этой связи он вспомнил мэра подмосковного города Дзержинский Виталия Доркина, который «смог своими немалыми усилиями создать общину в этом городе, у которого было будущее». Это будущее, по мнению научного руководителя ВШЭ, было пресечено проведенной реформой муниципального уровня власти: «нынешнее законодательство о самоуправлении — это законодательство об антисамоуправлении». Ясин выразил уверенность, что децентрализация и местное самоуправление — станут одними из основных направлений, по которым будет развиваться укоренение гражданских свобод в России.

Игорь Стадник
фото: Никита Бензорук

http://opec.ru/1405868.html