Почему в России нужно изменить Конституцию
Григорий Голосов
В последнее время вопросы конституционного строительства стали довольно популярной темой. Иные даже предлагают сделать изменение Конституции ядром некой политической повестки дня, призванной объединить всю оппозицию. Нечто подобное в истории России уже было: народные массы, собравшиеся на Сенатской площади поглазеть на декабристов, с большой симпатией восприняли лозунг «За Конституцию!» Потом, правда, выяснилось, что под Конституцией они понимали супругу великого князя Константина Павловича, коего почитали законным наследником престола. Увы, такова судьба всех сложных институциональных решений в том случае, если они овладевают массами: их ждет упрощение, иногда – до собственной противоположности. Поговорим о некоторых ошибках, характерных для современных рассуждений о конституционном вопросе.
Прежде всего, ошибочно представление о том, что изменение конституции может быть средством для решения текущих политических проблем. Не может. Рассмотрим современную ситуацию в России. Основные российские политические проблемы связаны с тем, что в стране существует авторитарный режим, в российских СМИ часто обозначаемый иносказательными названиями «вертикаль власти» и «ручное управление», каждое из которых вполне адекватно отображает одну из сторон этого режима. Его аспектами являются отсутствие независимых игроков (в частности, в судебной системе и на уровне субъектов федерации) и политическая монополия орудия законодательного и электорального контроля, известного как партия «Единая Россия». Для поддержания этой монополии постоянно – в нарастающих масштабах – используются подтасовки результатов выборов.
Этот режим существует в своеобразной институциональной форме, которую создала Конституция 1993 г. С одной стороны, особенностью этого конституционного уклада является колоссальная концентрация полномочий в руках президента. Отсюда – термин «сверхпрезидентская (или суперпрезидентская) система», который часто применяют к политическим системам России, Казахстана и некоторых других бывших республик СССР. С другой стороны, эту форму можно классифицировать как полупрезидентскую, поскольку, в отличие от чисто президентских систем, она наделяет парламент некоторыми полномочиями в области формирования правительства, а также правом отправлять правительство в отставку.
За долгие годы использования Конституция 1993 г. явно продемонстрировала, что она легко адаптируется к разнообразным запросам авторитарного режима. Если формальным носителем верховной власти является фактический лидер режима, то его полномочия приобретают буквально царский характер, как мы это видели в течение первых двух сроков Путина. Если же формальным президентом оказывается кто-то другой, то полупрезидентская сторона системы позволяет фактическому лидеру удержать власть, занимая пост премьер-министра, как это было в течение последних четырех лет.
Однако ошибкой было бы думать, что эта способность адаптироваться к нуждам авторитарного режима является следствием конституционного устройства. Совершенно очевидно, что чисто президентская система – в условиях политического контроля президента над парламентом – предоставляла бы президенту возможности, вполне сопоставимые с нынешними. В этом, кажется, никто и не сомневается. Сторонников президентской системы в лагере оппозиции, а также среди добросовестных экспертов, почти не осталось. Однако парламентская система, как наиболее явная альтернатива президенциализму, не была бы панацеей.
Напомню, что в течение XX века, да и по сей день, довольно многие авторитарные режимы существовали в форме парламентских систем. Наиболее известный пример – Сингапур, но и некоторые другие азиатские и африканские диктатуры тоже возглавлялись премьерами, а не президентами. И, конечно, мы легко можем представить ситуацию, когда формальной и фактической властью в России располагал бы именно премьер, опирающийся на единороссовское парламентское большинство. Авторитарной природы режима это не изменило бы.
Отсюда легко впасть в противоположную крайность и заключить, что раз не в конституции дело, то и менять ее не следует. Все-таки следует. Это необходимо, чтобы гарантировать устойчивое демократическое развитие России, потому что Конституция 1993 г. не дает таких гарантий. В долгосрочной перспективе, слишком большая концентрация полномочий в руках президента создает у него слишком сильный соблазн к узурпации власти.
Другая проблема, которую замечают гораздо реже, состоит в том, что Конституция 1993 г. – в силу своих полупрезидентских свойств – создает двойную ответственность правительства перед президентом и парламентом. В случае, если большинство в парламенте принадлежит антипрезидентским партиям, это открывает дорогу к так называемому «веймарскому сценарию», при котором президент в течение долгого времени не может ни сформировать устраивающее его правительство. Иными словами, в Конституции 1993 г. есть встроенный механизм кризиса. А ничего хуже для конституционного устройства и быть не может.
Однако в краткосрочной перспективе, на период демонтажа авторитарного режима, Конституция 1993 г. вполне могла бы служить основой для демократического развития. Это в решающей степени зависит от той политической конфигурации, которая сложится в России как результат первых шагов к демократизации. Ключевым условием для того, чтобы риски этой Конституции не реализовались, служит многопартийный (без партии большинства) состав парламента. Важно и то, чтобы наличные политические ресурсы президента не позволяли ему присваивать и широко использовать полномочия сверх конституционных. Это значит, что модель «ручного управления» не является приемлемой для переходного периода. Наконец, очень важно, чтобы у власти находился человек, приверженный делу демократии и не несущий ответственности за авторитарное перерождение российской государственности в «нулевые» годы.
Совершенно не очевидно, что все эти условия будут выполняться на раннем этапе перехода к демократии. Между тем, именно политическая конфигурация будет определять основные параметры конституционного процесса. Тут есть две основные опасности. С одной стороны, в условиях политического кризиса нередки ситуации, когда ресурсы кого-то из политических лидеров позволяют ему диктовать правила игры. А поскольку такой лидер может претендовать на президентскую позицию, то в его интересах – усиление президентской власти. Именно так получилось при создании довольно-таки ущербной Конституции Пятой Республики во Франции. С другой стороны, в условиях кризисного развития нередки ситуации, когда лидеры враждующих партий приходят к компромиссу по принципу «всем сестрам по серьгам», в результате чего возникают лоскутные, лишенные институциональной логики полупрезидентские системы. Яркий пример подобной ситуации дает современная Украина.
Таким образом, изменение конституции – это важная задача, которая неизбежно встанет на пути России к демократии. Но эта задача не является первоочередной. Более того, если – в силу каких-то обстоятельств – она окажется первоочередной, то это может отрицательно сказаться на качестве конституционного процесса, потому что острая фаза политического кризиса – не лучшее время для институционального строительства. Первоочередные политические задачи нужно решать адекватными им – политическими – средствами.
