Почему Россия не Америка и как это исправить
Роман Захаренко
Лет пять тому назад, будучи аспирантом американского вуза, я сформулировал отличия российской и американской культуры следующим образом. Представим себе два необитаемых острова; поселим на одном троих россиян, а на другом – троих американцев. Через год обнаружим, что на русском острове жизнь лучше, потому что трое россиян – команда, а трое американцев – три человека себе на уме.
Представим теперь себе другой эксперимент. На один необитаемый остров поселим 3000 россиян, а на другой – 3000 американцев. Через год обнаружим, что на американском острове жизнь значительно лучше – на нем будет сформирована власть с четко определенными полномочиями; решения власти будут исполняться как самой властью, так и рядовыми островитянам. На русском острове сразу начнется анархия, борьба за власть, коррупция и обвинения в коррупции. Потому что три тысячи американцев – общество, а три тысячи русских – толпа.
Сделанное мною наблюдение, впрочем, нельзя назвать великим научным открытием – разговоры об отсутствии в России гражданского общества ведутся давно и широко. Гораздо интереснее понять – почему сложилась такая разница и как ее исправить.
Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к исследованию гарвардского политолога Роберта Патнэма, опубликованному в его книге «Как запустить демократию» (Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy). Патнэм не интересовался отличиями России от Америки, но исследовал очень похожий вопрос: почему Южная Италия – не Северная Италия. Как известно, все наиболее технологичные итальянские отрасли и лучшие университеты расположены на севере, юг же более бедный и коррумпированный. Например, северная провинция Эмилия-Романья известна автомобилями Феррари и Ламборгини, в то время как новостные сводки с юга выглядят примерно так: «Вывоз мусора из Неаполя контролирует вооруженная охрана».
По мнению Патнэма, причиной отставания юга от севера является многовековая разница в опыте местного самоуправления территорий. Различия возникли примерно восемьсот лет назад, когда многие северные города стали свободными городами-государствами, в то время как вся Южная Италия оказалась под контролем централизованного Норманнского королевства, управляемого в византийском стиле. В независимых северных городах, большой процент населения участвовал в определении судьбы своего города, что воспитывало в людях привычку участвовать в общественной жизни. В централизованном южном королевстве, у большинства населения не было возможности участвовать в каких- либо общественных делах, в результате чего они замкнулись на благополучии своей семьи и стали более равнодушны к общественному благу; недоверие и подозрительность к незнакомым людям стали нормой. В итоге, Северная Италия породила Ренессанс и Христофора Колумба, а Южная Италия породила Сицилийскую мафию и Альфонсо Аль-Капоне.
Сравнение Южной и Северной Италии может быть напрямую экстраполировано для сравнения России и Америки. Исторически, Америка является добровольным объединением нескольких штатов, и поэтому всегда была чрезвычайно децентрализованным государством, в котором федеральный центр практически не вмешивается в повседневную жизнь граждан. Количество федеральных ведомств, с которыми рядовой американец сталкивается лично на протяжении своей жизни, можно пересчитать по пальцам одной руки: почта, изредка – военкомат, еще реже – ФБР. Других, вроде, нет. Суд, правоохранительная деятельность, пожарная охрана, техосмотр, бракосочетания и разводы, организация выборов (в том числе федеральных) и многое другое – все это осуществляется без какого-либо вмешательства федерального центра и регулируется либо региональными, либо местными органами власти. В Америке нет ни одного федерального учебного заведения (кроме военных академий); в федеральных тюрьмах сидит лишь небольшой процент преступников; численность федеральных судей не превышает одной тысячи.
Все это резко контрастирует с Россией, которая, как и Южная Италия, столетиями управлялась в византийском стиле, и где именно федеральный центр регулирует практически все аспекты жизни. В России, большая часть госслужащих на местах – полиция, пожарные, налоговики – подчиняются Москве. Даже министерство иностранных дел зачем-то сочло нужным открыть представительства внутри страны – беспрецедентный в мировой истории случай. Некоторые случаи вмешательства федерального центра в жизнь граждан со стороны выглядят не иначе как маразм.
ОТЛИЧИЯ РОССИИ ОТ АМЕРИКИ: ПРИМЕРЫ
Возьмем, например, российский федеральный закон «О погребении и похоронном деле». Мои скромные познания истории подсказывают, что хоронить усопших на Руси неплохо умели и тысячу лет назад, и что участие федерального законодателя в этом процессе совсем необязательно; за двести лет существования США, ни одному человеку не пришло в голову регулировать эту деятельность федеральным законом. Общие положения этой деятельности определяются штатами, детали прописываются на местном уровне. В большинстве муниципалитетов разрешено хоронить на собственном участке, что исключает астрономические взятки за место на кладбище, распространенные в России.
Другой пример – регулирование стоянки автомобилей. В России это, как известно, регулируется федерально и равномерно: в центре Екатеринбурга и на окраине Анадыря штраф за неправильную стоянку один и тот же. В США и в других странах Запада правила стоянки регулируются, как нетрудно догадаться, местным законодательством, и варьируются в зависимости от местных условий.
Еще один яркий пример отличия России от Америки – регулирование игорного бизнеса. Само собой, федеральный центр США никак не вмешивается, и никогда не вмешивался, в эту деятельность; регулирование казино находится в исключительном ведении регионального законодателя. Исторически, игорный бизнес был запрещен повсеместно; с 1931 года до конца 1970х казино были разрешены в единственном штате Невада, что обеспечило бедному пустынному штату приток туристов из соседней густонаселенной Калифорнии. Как известно, крупнейший город Калифорнии – Лос-Анжелес; ближайший от Лос-Анжелеса населенный пункт в Неваде – Лас-Вегас, захолустный в 1931 году городок. Дальнейшая история Лас-Вегаса всем известна. Особо хочется подчеркнуть, что ни один федеральный чиновник не имеет никакого отношения к становлению Лас-Вегаса – город стал всемирно знаменитым благодаря различию в законодательстве Невады и Калифорнии.
Весьма наглядно при этом проследить, как американский опыт был воспринят современными российскими политиками. В 2006 году президент Путин узрел, что в Америке почти нигде нет казино, и есть лишь несколько «точек» в отдаленных местах вроде пустыни Невада. И издал федеральный (!) закон, в котором «по щучьему веленью, по моему хотенью» казино разрешены лишь в четырех удаленных регионах России. Неудивительно, что таким образом созданные игорные зоны остались невостребованными: за неделю моего недавнего отдыха в Калининградской области, ни один рекламный буклет и ни один местный житель не обмолвился об игорной зоне «Янтарная», да и сам поселок Янтарный не подает никаких признаков превращения в Лас-Вегас. Игорные зоны, созданные по указке верховного главнокомандующего, не стали достопримечательностью даже местного масштаба.
ЧТО ДЕЛАТЬ
Вектор модернизации общества вполне очевиден – чтобы сделать Россию современной и процветающей страной, абсолютно необходимо увеличить властные полномочия муниципалитетов и регионов засчет уменьшения полномочий федерального центра. Президент Медведев совсем недавно выдвигал инициативы в этом ключе, однако даже инициативы «либерала» Медведева являются лишь первым скромным (и пока только декларированным) шагом в нужном направлении. По сути, регулирование практически всей повседневной жизни россиян должно перейти в руки регионов и муниципалитетов. За федеральным центром должно остаться лишь то, что в принципе не может быть организовано регионами: национальная оборона, борьба с терроризмом, денежное обращение, федеральные пути сообщения, фундаментальная наука. Приведем несколько конкретных примеров и предложений.
ВЫБОРЫ
Наиболее злободневной темой являются федеральные выборы и процесс подсчета голосов – нарушения достигли таких масштабов, что стали главной политической новостью на протяжении многих недель подряд; отовсюду слышатся призывы отправить руководство Центральной Избирательной Комиссии (ЦИК) в отставку. На мой взгляд, следует пойти гораздо дальше, а именно полностью расформировать ЦИК. Для проведения выборов любого уровня (даже федеральных) совсем необязательна организация этих выборов одной структурой. Регистрировать кандидатов может Минюст. Организовывать голосование и подсчет голосов на местах могут муниципалитеты, самостоятельно и независимо друг от друга. Чтобы просуммировать результаты по участкам, совсем не нужна система «ГАС выборы» – это может сделать любой желающий на своем домашнем компьютере. Утвердить результаты выборов может Совет Федерации.
Выражаясь терминологией популярного писателя Толкиена, ЦИК – это кольцо всевластия, подлежащее уничтожению.
Безусловно, децентрализация не является панацеей от фальсификаций, однако их масштабы станут на порядок меньше. Если председатель участковой комиссии не будет зависеть в карьерном плане от центральной власти, у него не будет стимулов обманывать земляков (по крайней мере на федеральных выборах). Кроме того, сейчас весь обман идет «в одни ворота»; при децентрализации обман станет разнонаправленным, так что суммарный вектор обмана, согласно закону больших чисел, будет близок к нулю.
РОЗНИЧНАЯ ТОРГОВЛЯ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Регионам и муниципалитетам следует дать больше степеней свободы в налогообложении. К примеру, алкогольные и табачные акцизы стоит передать в стопроцентное муниципальное ведение, и дать муниципалитетам право устанавливать ставку акциза без какого-либо верхнего предела.
Также следует позволить регионам и муниципалитетам создавать собственные налоговые службы. Один мой знакомый сотрудник Министерства экономики в недавней беседе сознался, что федеральная налоговая служба (ФНС), в первую очередь, проявляет рвение в сборе федеральных налогов, потом региональных, и лишь напоследок думает о муниципалитетах. На мой вопрос «почему бы муниципалитетам не создать собственные налоговые службы» собеседник ответил, что муниципалитеты, дескать, собирать налоги не умеют, и что ФНС сделает это для них лучше, чем они сами, поэтому собственные налоговые службы муниципалитетам не нужны. Вспоминается анекдот: «пусть они сначала научатся плавать, а потом мы запустим воду в бассейн».
Уголовное право. Американские регионы имеют широкие полномочия в уголовном законодательстве; например, у губернаторов штатов есть право казнить или миловать приговоренных к высшей мере наказания. Российским регионам также следует дать право редактировать часть Уголовного Кодекса на своей территории. Такие спорные вопросы, как игорный бизнес, проституция, или оборот легких наркотиков, совсем не нуждаются в регулировании на федеральном уровне. Более того, все «бытовые» статьи УК могли бы перейти в ведение регионов.
Города-миллионники. Два крупнейших города России, как известно, носят статус субъектов федерации, в связи с чем региональная и муниципальная власть совмещены. На мой взгляд, два уровня власти необходимо разделить, передав полномочия муниципальной власти на более локальный уровень. К примеру, сотня московских районных управ могли бы стать полноценными муниципалитетами – с советами депутатов, избираемым главой, и собственным налогообложением.
Помимо Москвы и Питера, похожую реформу стоит провести и в других крупных городах страны. Во многих регионах (например Новосибирской области) население крупнейшего города составляет более половины населения всего региона, в связи с чем в ельцинские довертикальные времена зачастую возникал конфликт между губернатором и мэром крупнейшего города. Чтобы предотвратить подобные конфликты в будущем, стоит дать районам крупных городов статус муниципалитета (фактически разделив большой город на несколько небольших городов), при этом неделимое хозяйство (например метро) передать в управление региональным властям.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Децентрализация власти позволит регионам и муниципалитетам решить многие ныне нерешенные коммунальные проблемы и стать более самобытными; она также даст большему числу людей опыт решения общественных проблем, что постепенно изменит культуру в сторону большей социальной ответственности граждан.
Как быстро произойдет эволюция культуры? Не за год и не за два – по опыту Италии мы видим, что культурные отличия ответственного Севера от безответственного Юга не стерлись даже через несколько поколений существования единого государства. Библейская история о том, как народ перевоспитали сорокалетней прогулкой по пустыне, представляется слишком оптимистичной.
Но другого пути все равно не существует.
