Природа штрафа: как наказывать за ущерб окружающей среде
Если и повышать штрафы за экологические нарушения, то одновременно нужно вводить более широкие изменения природоохранного законодательства, чтобы бизнес не становился его нарушителем против своей воли
Государство намерено увеличить финансовую нагрузку на компании, чья деятельность оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Сейчас, например, идет дискуссия о новом экологическом налоге, предложенном Минфином. На последнем съезде РСПП Владимир Путин обещал учесть беспокойство бизнес-сообщества и попросил Минфин не торопиться с введением налога.
Но эта инициатива не единственная. В феврале Росприроднадзор предложил резко увеличить штрафы за нарушения в сфере экологии. Какие меры будут наиболее эффективными и для интересов бизнеса, и для решения экологических проблем?
Логика повышения
Новые размеры штрафных санкций в разы превышают предельные штрафы, предусмотренные действующей редакцией КоАП. Во многих случаях верхний предел нынешних штрафов предлагается сделать минимальным размером. За ряд правонарушений размеры штрафов увеличены в десять раз.
Выделение отдельной категории повышенных штрафов для субъектов, эксплуатирующих объекты чрезвычайно высокой и высокой категорий риска, хорошо ложится в общую канву дифференциации экологического регулирования в зависимости от степени опасности объектов. Цели — сосредоточить внимание контролирующих органов на наиболее опасных загрязнителях и освободить от чрезмерной административной нагрузки предприятия, чье негативное воздействие на окружающую среду сравнительно невелико.
Наряду с повышением существующих штрафов планируется ввести новые — за несоблюдение правил расширенной ответственности производителей (импортеров) за утилизацию товаров и упаковки.
Возмещение или кара
Однако не до конца понятно, есть ли у новых штрафов какое-то экономическое обоснование или они просто произвольно увеличены.
Можно понять увеличение штрафов из-за несоответствия их текущих размеров причиняемому вреду природе и затратам на ее восстановление. Но такая логика не учитывает, что функция возмещения ущерба больше присуща другой мере воздействия — требованиям возместить экологический вред.
Размер требований о возмещении рассчитывается по специальным методикам, которые как раз должны учесть реально причиненный ущерб и затраты на его возмещение. Штрафы же сами по себе никогда не смогут достигнуть этой цели: у них прежде всего карательная функция.
Кроме того, составы административных правонарушений, частью которых являются санкции, зачастую формальны, то есть не предусматривают обязательного причинения реального вреда окружающей среде. Например, нарушение требования об обязательном проведении государственной экологической экспертизы штрафуется вне зависимости от того, причинил ли проект, реализованный без экспертизы, вред.
Остановить нарушителя
Еще одним аргументом в пользу повышения штрафов, по мнению Росприроднадзора, является неэффективность альтернативной санкции в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. Отметим, что штрафы предлагается увеличить по 27 составам административных правонарушений, в то время как приостановление работы предусмотрено только по десяти из них.
На практике решения о временной остановке предприятия успешно обжалуются в суде и заменяются теми самыми маленькими штрафами. Судебная практика показывает, что контролирующие органы имеют наибольшие шансы приостановить деятельность предприятия, если удается установить причинно-следственную связь между его действиями (бездействием) и причинением вреда окружающей среде или здоровью населения. Если такая связь не установлена, суд скорее сделает выбор в пользу штрафа. При этом, например, неоднократные, но не содержащие конкретных деталей обращения граждан с жалобами на здоровье не рассматриваются в качестве достаточного обоснования для приостановления деятельности предприятия.
Выше по течению
По нашему мнению, увеличение штрафов само по себе не всегда поможет решить проблему, причина которой лежит в несовершенстве других элементов экологического законодательства.
Например, промышленные водопользователи сталкиваются с ситуацией, когда в составе их сточных вод обнаруживаются загрязняющие вещества, попадающие в производственный цикл еще при заборе воды. Если источник такого загрязнения не установлен, обязанности по нормированию сброса, как и ответственность за превышение допустимых концентраций ложится на водопользователя, хотя загрязнение и находится за пределами его контроля.
Или, например, требования к качеству сброса воды в централизованные системы водоотведения выше требований к качеству воды, которая поступает на производство через водоканал.
В законодательство, по сути, не заложена возможность сопоставления состава вод на входе и на выходе. В результате у контролеров нет достаточного стимула идти вверх по течению, чтобы найти настоящего загрязнителя.
К необоснованным штрафам могут привести и многочисленные коллизии законодательства в сфере расширенной ответственности производителей (импортеров) за утилизацию товаров и упаковки. Пример ситуации, развивающейся прямо сейчас: порядок составления документов по экологическому сбору, срок подачи которых истекает 1 апреля, содержит внутренние противоречия — компании их вынуждены второпях разрешать для себя на основе опубликованных госорганами экстренных разъяснений, что, в свою очередь, вызывают вопросы и необходимость новых разъяснений. Настройка официального программного обеспечения для отчетности тоже производится в авральном режиме. В таких условиях не ошибиться при всем желании очень сложно.
Так что если и повышать штрафы, то одновременно нужно создавать такие механизмы в сфере экологического регулирования и контроля, которые позволят добросовестному природопользователю не стать правонарушителем помимо своей воли.
Об авторах
Анна Стрежнева
старший юрист практики недвижимости, строительства и экологического права PwC Legal
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.
