Цена услуги: как привлечь бизнес в социальную сферу и не ошибиться
Конкуренция за оказание социальных услуг нужна, но критерий низкой цены не может быть основным при допуске частных компаний в эту сферу
Общая черта многих социальных реформ в России — они готовятся в закрытом режиме. И эта кулуарность неизменно отражается на качестве. Нашумевшая пенсионная реформа не единственная новация в социальной сфере, которую власти подготовили, толком не обсудив ни с обществом, ни с экспертами.
Этим летом правительство внесло в Госдуму законопроект о социальном заказе. На днях Совет Думы включил его в примерную программу осенней сессии, и в случае одобрения он вступит в силу с 2020 года. Сейчас услуги отраслей социальной сферы (образования, здравоохранения и других, оказывающих людям бесплатные и льготные услуги) предоставляются в основном бюджетными учреждениями. Им устанавливаются задания, предписывающие количественные и качественные характеристики услуг, которые они должны предоставить потребителям.
В случае принятия законопроекта ситуация кардинально изменится. На смену директивному заданию придет конкурентный заказ, размещаемый либо путем проведения конкурса, либо на основе выдаваемых гражданам сертификатов, по которым они могут получить определенный объем услуг. Участниками конкурса или претендентами на сертификаты могут быть как бюджетные учреждения, так и частные организации.
Замысел хороший: в результате, как предполагается, вырастет конкуренция в социальной сфере и на этой основе повысится качество услуг. Но принятие законопроекта в его сегодняшнем виде может привести к прямо противоположному эффекту.
Возможный ущерб
Все последние годы особой заботой государства, прямо им декларируемой, является повышение качества социальных услуг. Здесь и показатели качества в заданиях учреждениям, и нормативное финансирование бюджетной сферы, и формирование независимой системы оценки качества услуг. Тем более странно выглядит законопроект, в котором предлагается совершить радикальный поворот от качества услуг к экономии средств на их оказание.
В законопроекте разрешается использовать ценовой критерий при отборе поставщиков социальных услуг (университетов, техникумов, школ, больниц, учреждений социального обслуживания), которые будут работать за бюджетные деньги. Иными словами, какие учреждения и организации меньше запросят за свою работу, те и получат заказы. Но при таком подходе качество образования, здоровье людей, условия жизни инвалидов и пожилых граждан оказываются на втором плане.
Также в ущерб качеству может сработать предусмотренный в законопроекте «компенсационный» порядок финансирования услуг «утром стулья, вечером деньги». Он чреват хроническим недостатком средств у организаций, что может отразиться на эффективности их работы.
Кроме того, законопроект носит чрезмерно рамочный характер, он не регулирует многие важнейшие вопросы формирования и исполнения социального заказа, а оставляет их решение на волю чиновников. Последствия очевидны: у общества будет меньше возможностей обсуждать и контролировать действия государства в социальной сфере.
Неудобства для бизнеса
Цель этих законодательных новаций — развитие конкуренции путем привлечения к оказанию государственных услуг частных организаций. Казалось бы, для этого законопроектом должны быть созданы все правовые условия. Но это не так. Приведу примеры.
Центральный для частных компаний вопрос — оплата оказанных услуг. Здесь встречаемся с откровенной странностью: объем финансового обеспечения социального заказа определяется в порядке, аналогичном порядку, установленному для государственного задания. Причем он одинаковый для государственных учреждений и частников. Но частные организации в отличие от бюджетных учреждений не могут получать деньги на содержание закрепленных за ними больниц, библиотек и театров. Для них понятие «закрепленное имущество» лишено смысла.
Частников ждет перспектива финансового контроля их работы по исполнению социального заказа со стороны казначейства, где они будут обязаны открывать счета. Но при этом менять условия договора о выполнении социального заказа государство сможет произвольно, что вряд ли понравится частной компании. В законопроекте сказано: «В случае внесения изменений уполномоченным органом в показатели, характеризующие объем, условия (формы) оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере, включенные в соглашение, заключаемое по результатам отбора исполнителей услуг, заключается дополнительное соглашение к такому соглашению» (ч. 1 ст. 23).
В каких именно случаях и какого рода изменения вправе вносить уполномоченный орган, не определено. Представим, что, выиграв конкурс, организация закупила новое оборудование, расширила штат сотрудников в расчете на определенный объем услуг и соответствующие финансовые поступления. А затем заказчик по каким-то причинам уменьшил и то и другое. Это может для исполнителя закончиться банкротством.
В зоне риска окажутся и работники бюджетных учреждений: при обострении конкуренции многие из них могут лишиться работы. А тут еще увеличение возраста выхода на пенсию. Я не за сохранение плохо работающих учреждений, но нужны механизмы помощи попавшим в трудную ситуацию людям.
Как поправить в общем-то полезный документ? В каждой из отраслей социальной сферы уже создана правовая база, позволяющая привлекать частные организации к оказанию государственных услуг. Но имеются серьезные недостатки в регулировании собственно процедуры отбора поставщиков в части обеспечения ее объективности и прозрачности. Поэтому нужно максимально конкретизировать эти процедуры, которые пока оказались сброшенными на уровень подзаконных актов. И главное — необходимо «разминировать» законопроект, прямо запретив в нем использование ценовых критериев при конкурсном отборе поставщиков услуг.
ОБ АВТОРАХ
Борис Рудник
директор Института управления государственными ресурсами НИУ ВШЭ
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.
