Явная угроза: что нужно изменить в работе контрольно-надзорных органов
Чтобы контрольно-надзорная деятельность была эффективной, контролеры должны не формально следить за соблюдением закона, а выявлять нарушения, которые действительно создают риски для граждан
Есть основания считать, что в ближайшее время контрольно-надзорное давление на российскую экономику усилится. Условия для этого создает и ликвидация структур «открытого правительства», курировавшего реформу контрольно-надзорной деятельности, и грядущее с 1 января 2019 года прекращение действия 294-ФЗ, ограничивающего активность проверяющих. Сказываются и последствия трагедии в Кемерово: одним из первых решений нового главы МЧС Евгения Зиничева стал приказ о прекращении контрольно-надзорных каникул для малого и среднего бизнеса в сфере пожарного надзора, а это ведомство — один из крупнейших проверяющих органов в России.
Но если проблема большого количества проверок осознается и ее пытаются как-то решать, то о качестве проверок, то есть о том, как работают проверяющие, мы задумываемся редко.
«Принцип лопаты»
Основной проблемой контрольно-надзорной деятельности в России является ориентация на формальные критерии при практически полном игнорировании реальной опасности того или иного нарушения. Много лет назад мне довелось наблюдать идеальную иллюстрацию этого тезиса.
В некоторой артиллерийской части работала инспекция из штаба округа. Младший из проверяющих был чем-то очень недоволен. Подойдя к первому же орудию, он снял закрепленную лопату (которая должна быть на каждом орудии), достал рулетку и начал диктовать адъютанту: «Длина черенка на 1,5 см ниже установленной, ширина лезвия на 3 мм больше установленной, окрашенная часть черенка заканчивается на 4 мм выше требуемого уровня, длина лезвия на 1 см меньше положенной». Присутствовавший представитель проверяемой части изменился в лице. Четыре нарушения на одном орудии означают очень серьезное наказание для всех вплоть до командира батареи, а инспектор и не собирался останавливаться. Когда число нарушений на одной лопате перевалило за десять, руководитель инспекции подошел к ретивому подчиненному, забрал у него лопату, зашвырнул ее в кусты и сказал адъютанту: «Пиши одно нарушение — «Нет лопаты».
Примерно в логике младшего инспектора из приведенного примера работает большинство российских контрольно-надзорных органов. У их сотрудников есть два железных аргумента: «мы проверяем соблюдение требований закона» и «мы не можем определять иерархию требований — все они одинаково важны». Поэтому в актах проверок, например, государственного пожарного надзора как нарушения одного уровня могут оцениваться такие: «Нет возможности использования эвакуационных выходов» и «План эвакуации не содержит информации о его утверждении руководителем организации». То есть в первом случае люди действительно не смогут покинуть здание при пожаре, а во втором к самому плану нет претензий, но обязательный штампик в правой верхней части, на котором написано «Утверждаю», отсутствует. Шансы на то, что его отсутствие как-то повлияет на безопасность людей, практически нулевые.
Доказательство риска
Одно из важных направлений текущей реформы контрольно-надзорной деятельности — сокращение числа обязательных требований. Это важная и необходимая работа, но сама по себе она не позволит достигнуть желаемого результата. Потому что множество мелких требований отнюдь не лишены смысла и отменять их нет острой необходимости, как с тем же штампиком на плане. Проблема состоит не столько в избыточности регулирования, сколько в одноранговости (в восприятии проверяющих) этих требований. «Принцип лопаты» работает в полном объеме — одному вузу Рособрнадзор может вынести предупреждение в связи с тем, что «на протяжении полутора месяцев занятия фактически не проводились» (одно нарушение), а у другого найти десять нарушений в оформлении программ обучения, а за такое количество уже можно приостановить действие лицензии или аккредитацию конкретной программы. Для того чтобы контрольно-надзорные органы работали на благо общества, а не ради собственной отчетности, они должны доказывать, что наличие нарушения создает риски для жизни и здоровья людей или снижает качество поставляемых на рынок товаров и услуг. Для этого нужно раз и навсегда отказаться от принципа «мы не можем определять, какое из требований закона важнее».
Но и первый принцип работы российских контрольно-надзорных органов — «мы проверяем соблюдение требований закона» — тоже должен быть уничтожен. Контрольно-надзорная деятельность имеет своей целью снижение рисков для граждан, а не приближение всего и вся к некоторой образцовой «законности» (достижение которой с учетом скорости изменения отечественного регулирования невозможно, а с учетом качества этого регулирования — часто нежелательно). Поэтому сам факт нарушения требований закона (то есть не закона, конечно же, а в большинстве случаев — древнего подзаконного акта) никак не может быть основанием для принятия каких-либо мер воздействия на предприятие или организацию. Для того чтобы штрафовать, приостанавливать деятельность и т.д., контрольный орган должен доказать, что это нарушение создавало или создает существенные риски для здоровья и безопасности граждан. Контрольно-надзорные органы должны быть переориентированы с принципа «соблюдение закона» на принцип «предупреждение угроз».
Текущая реформа контрольно-надзорной деятельности предполагает классификацию предприятий по категориям риска — и это шаг в правильном направлении. Однако кроме иерархии предприятий жизненно необходима иерархия нарушений в зависимости от их опасности.
На усмотрение суда
Можно сказать, что такая модель работы вызовет резкий рост нагрузки на контрольно-надзорные органы. На самом деле это не так. Существующая система отчетности сурово карает контрольно-надзорные органы за те проверки, итоги которых были успешно оспорены в суде, — и это неплохо. Поэтому переход на принцип обоснования рисков, создаваемых тем или иным нарушением, вынудит проверяющих обращать внимание на те организации и те нарушения, которые действительно потенциально опасны для граждан. Грубо говоря, если сейчас для облегчения своей жизни условному инспектору проще найти десять мелких нарушений, причем обычно на бумаге, а не в жизни, и получить положительную оценку своей работы, то в полноценной риск-ориентированной модели для той же положительной оценки придется выявлять то, что действительно угрожает нашему с вами благополучию.
Ключевым препятствием для такого перехода является позиция судов. Они во многом устранились из сферы контроля и надзора, хотя могли бы и должны бы стать там ключевыми игроками. Именно они должны формировать содержательную практику, а не просто отмечать наличие или отсутствие формальных нарушений. В этом ключевое отличие суда от административных органов — у него есть право на оценку того, что представлено, и право на судейское усмотрение. Именно суды, как правило арбитражные, могли бы внести огромный вклад в развитие экономики страны, просто полноценно имплементируя нормы закона, в которых и так записаны основные принципы риск-ориентированного подхода.
Некоторые возразят, что свобода суда и контрольно-надзорных органов в оценке того, что представляет опасность, а что нет, открывает простор для коррупции. Однако это не больший простор, чем сейчас. Сегодня любой инспектор может произвольно найти на любом предприятии или в любой организации практически любое количество мелких нарушений и объявить их серьезными или, наоборот, нарушений не заметить. И это может становиться предметом коррупционного торга. Полноценная же риск-ориентированная модель скорее сокращает коррупционный рынок, ведь, чтобы стать объектом шантажа, организация должна допустить действительно серьезные нарушения, которые не удастся «отбить» в суде.
А до этого нам остается рассчитывать только на доброго начальника, который выкинет лопату в кусты и скажет: «Пиши одно нарушение — «Нет лопаты».
ОБ АВТОРАХ
Кирилл Титаев
ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.
