Кабинет имени Путина: что президент может сделать с правительством
Судьба правительства — традиционный сюжет предвыборного года. Один из возможных вариантов — перевод кабинета в непосредственное подчинение Кремлю
Август в Москве — время слухов, особенно последний август перед президентскими выборами. Сезон отпусков у больших руководителей заканчивается не начавшись: президент официально в отпуск не выходит, и важные чиновники выезжают из столицы по очереди и не очень надолго. Напряжение нарастает, сентября ждут как конца света. По городу ползут сплетни, одна абсурднее другой. Обычные, в общем, совещания, ничего не значащие встречи, пустые разговоры, преломляясь в сотнях апокалиптических пересказов, производят кошмары: монархия, Путин не досидит до 2024 года, Путин отправит правительство в отставку, Путин ликвидирует правительство как конституционную сущность, Путин вообще не пойдет на выборы. Выбирать «свой» кошмар нужно сердцем, а не головой. Нужно полюбить его, научиться жить в нем и смотреть на мир в его логике.
Мой любимый нарратив — история про ликвидацию правительства как класса. Желание свести проблему потерянной в экономическом смысле шестилетки к проблеме отсутствия у президента рычагов воздействия на ведомства, крупный бизнес и регионы вызывает какое-то странное, почти щемящее чувство. Если правительство, работающее по прямым указаниям президента, председатель которого самоустранился от дел, чтобы этому не мешать, правительство, лишенное значительной части конституционных полномочий (кто сегодня помнит о комиссии президента по ТЭКу и указе о стратегических предприятиях, а они есть!), является недостаточно исполнительным, то, наверное, что-то не так с президентом, а не с кабинетом. Однако президент, кажется, считает, что дела обстоят именно так.
Легенда о юристах
Обстоятельства дела выглядят так. Якобы в Кремле прошло несколько совещаний, на которых юристы администрации высказывались в том духе, что президент не институт, а олицетворение государства и у него недостаточно административных полномочий, чтобы править эффективно. Логичное развитие этой мысли — ликвидация поста председателя правительства: премьер исчезает из книги жизни, а вице-премьеры (секретари кабинета? заместители президента РФ в правительстве РФ? вице-канцлеры?) переезжают в Кремль, например в Сенатский или Большой Кремлевский дворец. Министерства остаются на местах вместе с министрами, но все в новой конструкции подчиняются президенту напрямую и вместе образуют кабинет.
Никто не говорит прямо, что сразу после губернаторских выборов Дума проголосует за пакет поправок в пятую и шестую главы Конституции. Но самой логикой нарратива предполагается, что все так и будет. Ни референдум, ни конституционное собрание для этого не нужны. Правительство — коллективный орган исполнительной власти, вот все, что написано во второй главе, которую нельзя править парламенту. Про председателя правительства там нет ни слова.
У этого нарратива есть одна важная черта. Путин после кризиса 2008–2009 годов организует процесс принятия государственных решений так, чтобы максимально наглядно презентовать свое вмешательство и свой вклад в успех дела. Эту привычку он заработал, когда сам сидел в кресле премьера. Вспотел — покажись народу. Чтобы показываться чаще, нужно чаще потеть. Путину с осени 2008 года нравится работать руками, руководить, а не задавать стратегические горизонты. В горизонты он не очень верит, а вот в систематические педантичные усилия верит. Идея с помещением правительства в Кремль вполне вписывается в такую логику, проходит «тест Путина».
Кошмар Ельцина
Премьер в России не глава исполнительной власти, правительство — орган, уполномоченный Основным законом принимать решения коллективно. Председатель скорее маховик или движитель, а не вершина пирамиды. К тому же ему не подчиняются силовики: гражданских министров президент назначает по рекомендации премьера, а министров с погонами — сам. Поэтому, например, российский президент может себя чувствовать комфортнее французского: премьер во Франции отвечает за национальную оборону и сам заполняет большинство вакансий военной и гражданской служб, а в России — нет. «Американская модель», как еще 20 лет назад прозвали в Кремле схему подчинения исполнительной власти российскому президенту напрямую, таким образом, тоже допустима в рамках конституционного поля, заданного первыми главами Конституции.
Ельцин был за сильную президентскую власть и даже брал на себя функции премьера в начале 1990-х годов, но американской моделью не искусился. Возможно, причина была в том, что первый президент не хотел смешивать два вида бюрократии — правительственную, фактически унаследованную от СССР, и кремлевскую, анархическую, с совершенной иной штабной культурой и другими задачами. Возглавь он правительство, администрация, где царила либеральная атмосфера, начала бы войну на уничтожение с аппаратом правительства. В правительстве тогда бесконечно говорили о деньгах, и только в Кремле кого-то беспокоил вопрос сохранения политической власти.
Можно долго и продуктивно спорить о конституционных и реальных полномочиях советских и партийных органов в СССР, но, кажется, Ельцин не выстраивал схему, в которой администрация была бы ЦК, а правительство Совмином. Политический контроль первой над последним никогда не был его целью. Речь шла о дворе, патримониальной свите, имеющей ключи от всех черных ходов в стране, способной сегодня отбить атаку правительства, завтра — Госдумы, послезавтра — американского сената. Все, что не являлось президентом, для администрации Ельцина было внешней враждебной средой, и правительство в том числе.
Путин до отставки Александра Волошина строил работу администрации примерно так же. Потом бюрократии и бюрократических интриг (кто потерял секретный документ, кто небрежен с резолюциями и графиком президента и так далее) в Кремле стало больше, потом еще больше. Оказалось, что в правительстве, где бюрократии совсем много, а штабной вольницы нет, Путину тоже комфортно работать — возможно, комфортнее, чем в Кремле. Взвалив на плечи творческой молодежи (Вайно, Калимуллин и Песков) вопросы политической репрезентации, Путин открыл для себя прелести ручного управления и, что важнее, сам протестировал реальные возможности поста председателя правительства, имеющего за спиной поддержку Госдумы. Оказалось, что возможности эти почти безграничны. Путин заблокировал по крайней мере с десяток стратегических инициатив Медведева. Из самых важных и тех, которые я могу доказать с документами в руках, — приватизация (три раза), доступ частных компаний и иностранцев к шельфу (два раза), перераспределение расходов бюджета на поддержку инноваций, ликвидация госкорпораций, новая внешнеполитическая доктрина, увеличение оборонных расходов (позже Путин их повысил сам). Если кто-то и знает, что премьер в России при некоторых условиях может больше президента, то это Путин.
Вице-канцлер Сечин
Кроме избирательного и психологического объяснений у идеи переселить правительство в Кремль есть и другие достоинства. История с арестом Улюкаева была бы невозможна, сиди вице-премьер Сечин в Кремле в чине кабинетного секретаря или вице-канцлера. Какой уж тут генерал Феоктистов: Кремль — режимный объект, хотя и в нем, бывает, арестовывают на рабочих местах, но все же не министров. В новом кабинете министерские портфели, эполеты и аксельбанты генерал-адъютантов можно будет наконец раздать тем, кто реально управляет Россией, — Чемезову, Сечину, Ротенбергу, Ковальчукам, Тимченко и так далее. Политбюро 2.0 можно будет, как и президента, институализировать. Это сегодня Сечин и Ротенберг не пойдут работать в кабинет премьера Медведева на Краснопресненскую набережную, а в кабинет президента Путина в Кремль еще как пойдут.
Двор буквально сольется с аппаратом управления, регламенты и инструкции упорядочат хаос из писем с просьбами на высочайшее имя, министры будут получать взбучки, минуя инстанцию секретариата премьера. Другой бонус — укрощение силовиков, игнорирующих нормальные правительственные процедуры и залезающих в казну, несмотря на протесты Минфина. Если все министры подчиняются президенту и назначаются им как непосредственным начальником, привилегий у силовиков нет. Станет менее заметен Совбез, аппарат которого слишком узко понимает российские внешнеполитические интересы. Можно даже придумать объяснение такому шагу через повышение роли парламента в жизни страны — еще один бонус.
Интересы развития политической системы, на мой взгляд, требуют от Путина или уйти, или в крайнем случае сыграть в патриарха, именно что гаранта государственности, назначив после выборов 2018 года энергичного премьера с отличными от его, Путина, взглядами, парламентской поддержкой и широким мандатом, чтобы этот премьер смог прорубить свой курс к 2021 году и дать Путину, как предполагает другой слух августа, возможность уйти досрочно. Но эта версия не проходит «тест Путина». Президент уже поднял на флаг кампании ручное управление (папочки губернаторам, втыки и так далее). Теперь осталось только узаконить грозу из облака, проносящегося над Россией, превратив его в постоянный институт государства.
ОБ АВТОРАХ
Константин Гаазе
журналист, политический обозреватель
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.
