Миссия невыполнима: почему у реформы госуправления нет шансов

Миссия невыполнима: почему у реформы госуправления нет шансов

Владимир Гельман,
профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге

Эффективность управления не является приоритетом для российских чиновников, главное для них — результаты выборов и отсутствие социальных протестов

Порочный круг

Недавнее предложение премьер-министра Дмитрия Медведева об очередной реформе государственного управления в России вызывает ощущение дежавю: ведь многие хорошо помнят административную реформу 2004 года, которая повлекла за собой масштабную реорганизацию правительственных учреждений. Кстати, одним из ее тогдашних кураторов был не кто иной, как тот же самый Дмитрий Медведев, возглавлявший в ту пору президентскую администрацию.

Нынешние идеи — внешняя оценка эффективности работы государственного аппарата и отдельных руководителей, координация действий различных ведомств, создание очередной комиссии по проведению реформы — кажутся если не полностью списанными с документов первого срока президентства Владимира Путина, то повторяющими многие прежние наработки. Почему же прежние дефекты системы государственного управления в стране воспроизводятся вновь и вновь в режиме «порочного круга» и почему попытка новой реформы, скроенной по прежним лекалам, воспринимается специалистами весьма скептически?

Главная проблема состоит в том, что реформы государственного управления в России затрагивают хотя и важные, но частные аспекты работы правительства и при этом не меняют существо созданного в стране политико-экономического порядка. Поскольку присвоение ренты — это главная цель и основное содержание управления государством на всех уровнях, то и аппарат управления на всех этажах вертикали власти прямо или косвенно заточен для решения этих задач. Даже если вывести за скобки коррупционную составляющую, то невозможно не признать, что многие органы исполнительной власти в стране представляют собой «кормушки» для чиновников и связанных с ними заинтересованных групп. В отсутствие подотчетности по отношению к парламенту и общественности они стремятся не к преобразованиям во вверенных им сферах, а к сохранению статус-кво.

Отдельные приоритетные для высшего руководства страны проекты (например, Олимпиада в Сочи) удается реализовать в режиме «ручного» управления, однако таких проектов по определению не может быть много. В целом же исполнительная власть сталкивается с нарастанием проблем принципал-агентских отношений: чиновники бодро рапортуют наверх об исполнении руководящих указаний, но при этом оценить качество их работы руководство не в состоянии. Наивно полагать, что KPI для министерств и для отдельных руководителей помогут решить эти проблемы: скорее всего, новые формальные показатели для них окажутся примерно тем же, чем выступает пресловутая «палочная» система отчетности в рамках российской полиции.

Лояльность вместо эффективности

В таких условиях повышение качества управления для чиновников — это не более чем еще одна «заморочка», навязанная им начальством с подачи либеральных советников, которые, провозгласив реформы, при этом неспособны создать действенные карьерные стимулы. Трудно ожидать, что очередная президентская комиссия способна изменить положение дел к лучшему — хотя бы пойти, например, по пути Китая, где такие стимулы работают вполне успешно. Там назначение чиновников на многие посты на фиксированный срок сочетается с возможностью пойти на повышение лишь в случае реальных высоких достижений: региональные партийные секретари КПК жестко борются друг с другом за назначение на должности в ЦК по специально предусмотренной квоте.

В российском же случае как «кнут», так и «пряник» оказываются недостаточно значимыми. Продвижение вверх по карьерной лестнице для эффективно работающих чиновников по большей части обусловлено личными связями с начальством, в то время как неэффективные чиновники в худшем для себя варианте окажутся на хлебных должностях советников и консультантов в тех же офисах и/или связанных с начальством организациях.

Чиновники знают, что их карьера может пойти под откос лишь в случае, если после каких-то совсем уж выдающихся провалов они попадут под гнев начальства или (что более вероятно) если кто-то решит их подсидеть посредством заказного уголовного дела. Но и занять более высокие посты, скорее всего, со временем будет еще сложнее, поскольку приоритет при назначении часто будет отдаваться детям особ, приближенных к главе государства (как в случае Алексея Рогозина).

Лояльность для российских чиновников оказывается важнее эффективности управления и по другим причинам. Их первоочередной задачей является поддержание требуемого руководством политического порядка — достижение требуемых результатов выборов и отсутствие массовых протестов на вверенных им территориях и секторах управления. Так, американские политологи Джон Рейтер и Грэм Робертсон, проанализировав назначения и отставки глав исполнительной власти регионов России, пришли к выводу, что для работы на этих должностях способность принести Кремлю голоса на выборах была куда важнее, чем достижение успешных результатов в социально-экономической сфере. В преддверии нового цикла выборов стимулы к политической лояльности, скорее всего, лишь усилятся, отодвигая заботу об эффективности на второй план.

Поэтому следует ожидать, что результаты новой реформы государственного управления окажутся еще более скромными, нежели у предшествующих попыток. Увеличится вал отчетности на всех уровнях управления, возможно, появятся новые органы внутреннего контроля, и, наверное, кто-то из чиновников будет демонстративно подвергнут публичной порке и с позором лишится должностей. Но без кардинальных изменений стимулов и механизмов управления введение очередных формальных показателей и создание новых комиссий будут создавать лишь видимость преобразований.

Реальным переменам в сфере государственного управления препятствует прежде всего отсутствие политической воли у руководства страны, важнейшей политической опорой которого как раз и выступает российское чиновничество. Вести «огонь по штабам» на фоне экономического кризиса российские власти едва ли решатся. Поэтому миссия повышения качества управления страной в сегодняшних условиях оказывается невыполнимой — российское государство при нынешнем политическом устройстве невозможно значительно улучшить. А это означает, что качество управления российским государством будет оставаться на низком уровне долгие годы, если не десятилетия.

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.

http://www.rbc.ru/opinions/politics/25/04/2016/571e19839a794714bbcad82b?from=typeindex/opinion

Совершествование госуправления: сами себе контролеры. Комментарий Георгия Бовта

Премьер Дмитрий Медведев предложил президенту Владимиру Путину усовершенствовать систему госуправления. В том числе, определить для каждого министерства KPI, ключевые показатели эффективности

Георгий Бовт. Фото: Юрий Машков/ТАСС

Идея провести очередную административную реформу, видимо, стала ответом критикам правительства, которые считают, что оно плохо борется с кризисом. В разработке реинкарнации административной реформы начала 2000-х и на сей раз принимает участие тогдашний ее автор, ныне глава «Сбербанка» Герман Греф.

Сама идея KPI для кабинета министров заимствована у Малайзии, которая, действительно, в последнее время показывает успехи в экономике. Систему KPI там с 2010 года предложили применять, прежде всего, в шести сферах, где эффективность работы можно относительно лучше измерить в количественных показателях. Это борьба с преступностью, модернизация инфраструктуры в сельской местности и общественного транспорта в целом, повышение доступности образования и улучшение его качества, повышение уровня жизни и, наконец, борьба с коррупцией.

В последнем случае правительство Малайзии при этом ориентируется на индекс международной организации Transparency International. Понравится ли такой контролер нашим реформаторам, если многих российских политиков не устраивают даже рейтинги международных рейтинговых агентств, и они призывают создать «правильные» отечественные агентства?

Греф предлагает создать формально самостоятельный от правительства центр реформ, который, в том числе, будет оценивать со стороны эффективность работы кабинета министров по выполнению тех или иных проектов. Возможно, предстоит отказаться от работы по президентским поручениям в таком случае. Однако осуществимо ли такое в рамках нынешней общественно-политической системы в России, и сколь действенно одна часть правящей номенклатуры сможет контролировать другую ее часть?

Вообще, чрезмерное увлечение системой оценки по KPI таит в себе целый ряд опасностей, хотя некоторая польза от нее все же будет. Она заимствована из бизнеса, где продвижение, скажем, стандартизированного товара и используемые для этого ресурсы легко поддаются количественному учету. Однако в сложных управленческих системах, да еще применительно к полной нюансов общественной сфере, ориентация только на KPI грозит попыткой повторить советский опыт плановой экономики. Только на более высоком уровне компьютеризации.

Специфика бюрократического аппарата в нашей стране такова, что он легко подстроится под новую модель и сумеет извратить ее к собственному удобству и пользе. Бюрократ станет ориентироваться только на то, что может быть с выгодой для него измерено по KPI, а то, что нельзя или невыгодно, делать просто не будет.

Манипуляция показателями KPI в условиях аппаратной борьбы и непривычности к культуре меритократии, развитой в той же Юго-Восточной Азии, может быть использована для поощрения любимчиков и травли неугодных. Увлечение KPI грозит расцветом бюрократического формализма, ориентацией на механическую экономию денег и ресурсов.

Так, формалистское насаждение системы оценки успешности ученых по индексу цитирования уже привело к ряду извращений в научной среде и падению качества научных исследований в угоду количеству ссылок. Научные статьи дробят на части и договариваются друг с другом о взаимном цитировании. Ориентация на монетарные показатели эффективности медицины вызывает раздражение населения, когда это ведет к сокращению медперсонала и узких специалистов в частности, необоснованному слиянию медучреждений и закрытию «нерентабельных» больниц. Когда становится невозможно оперативно записаться даже к терапевту. А по системе KPI, возможно, там будет все хорошо.

Наконец, главное. Внедрение системы KPI имело хоть какой-то положительный эффект в области госуправления лишь в тех странах, где имелась конкурентная политическая среда, независимый суд и влиятельные независимые СМИ. Именно эти контролеры куда более действенны, чем некая дополнительная бюрократическая структура, которая будет, по сути, контролировать сама себя.

Нигде в мире также пока не придумано более действенной системы контроля за правительством, нежели избираемый на конкурентной политической основе парламент. В этом смысле новая попытка административной реформы упрется в ту же стену, в которую уперлась реформа начала 2000-х. Но это, конечно, не повод, чтобы не пройти тот же самый путь еще раз.

http://www.bfm.ru/news/321322