Силовая реформа: зачем нужна Национальная гвардия?
Мария Шклярук,
Научный сотрудник Института проблем правоприменения
Новое силовое ведомство может работать по двум сценариям — оно либо станет прообразом полиции 2.0 и сосредоточится на борьбе с преступностью и терроризмом, либо же займется подавлением социального недовольства
Сокращение слабых
Слухи о появлении Национальной гвардии и слиянии ФСКН с МВД ходили так давно, что все уже перестали воспринимать их всерьез. Выступили ли катализатором экономический кризис (это скорее причина, а не повод), скандал вокруг «панамского досье» или предвыборная пора, но реформа правоохранительных органов стала реальностью.
Реформа ли это? Да, в том смысле, что происходят преобразование структур, изменение баланса сил и оптимизация под новые условия. Но структурной реформой, необходимой, например, для улучшения инвестиционного климата или кардинального изменения повседневной практики работы на низовом уровне, ее назвать нельзя.
Это реформа в логике современной власти и бюрократии. Экономический кризис, с одной стороны, требует экономии, в том числе и на силовиках, а с другой — приводит к объективному увеличению преступности, росту социального недовольства и вероятности несанкционированных акций протеста.
В этой ситуации приходится оптимизировать: жертвовать теми, кто слабее или менее полезен в новых условиях, и усиливать эффективность громоздкой (больше миллиона сотрудников) и дорогой правоохранительной системы (расходы только на МВД — 1,029 трлн из 16 трлн руб. общих расходов). Именно поэтому основной жертвой стала ФМС.
Ведомство Константина Ромодановского так и не смогло стать гражданской службой. Им все время хотелось дознания, оперативных полномочий, рейдов по мигрантам. А МВД все время не хватало баз данных по паспортам, скорости при получении справок с фотографиями и т.д. Не став удачным примером трансформации, ФМС потеряла все. Сотрудники частично лишены возможности перейти в МВД, а сокращение штатной численности составит 30%.
Борьба с наркотиками
С ФСКН были проблемы: дублирование функций с МВД, много вопросов к результативности, но существуют и отчеты о задержке крупных партий и раскрытии транснациональных схем, так что говорить о полной неэффективности ведомства вряд ли возможно. Но нужно экономить, к тому же МВД давно лоббирует упразднение конкурента. Правда, расходы на ФСКН невелики — 34,7 млрд руб., а указ президента сокращений в ведомстве не обещает, так что если и удастся что-то оптимизировать, то не раньше следующего года. МВД же получает явную компенсацию за создание Национальной гвардии.
Власти пошли по пути, обратному истории выделения СК из Генпрокуратуры. Тогда переходный период был на формирование самостоятельного ведомства (три года Александр Бастрыкин был заместителем генпрокурора), теперь же переходный период будет на поглощение. Борьба с наркотиками станет ответственностью только МВД, в первые годы новый главк и его региональные и районные подразделения, скорее всего, поглотят всех ответственных за борьбу с наркотиками. Потом начнутся постепенная смена личного состава, встраивание главка в общую систему МВД, подчинение отделов по борьбе с наркотиками районным отделам внутренних дел.
Главным вопросом для переходного периода будет система показателей для «ФСКН внутри МВД». Сейчас с мелкими партиями наркотиков борются и МВД, и ФСКН. Но оценивают подразделения по-разному: для ФСКН имеет значение общий изъятый вес наркотиков, а для МВД — вклад в общую раскрываемость преступлений по району. Подчинят ли борьбу с наркотиками показателям «от ФСКН» или «общей борьбе с преступностью», будет заметно только по итогам 2017 года. Если повезет и не будет требований высоких показателей по отдельным статьям, может быть, станет проще ситуация для врачей, которых сейчас нередко приравнивают к наркоторговцам.
Мускулы силовиков
Национальная гвардия станет главными (и практически единственными) «мускулами» силовиков. Сейчас, если следователи и оперативники МВД выходят на мероприятия, где необходимо участие силовой поддержки («маски-шоу»), они должны писать заявку на участие сил СОБРа или ОМОНа. Теперь для подобных операций (как СК, так и новому главку по наркотикам) придется получать такую помощь у Нацгвардии.
Президент Владимир Путин прямо заявил: «Создаем Национальную гвардию, которая будет заниматься борьбой с терроризмом, борьбой с организованной преступностью, в тесном контакте с Министерством внутренних дел продолжит исполнять те функции, которые исполняли подразделения ОМОНа, СОБРа». То есть от Нацгвардии будут зависеть все, кроме ФСБ (у них свои оперативники, следователи, свои части специального назначения).
Затраты на Внутренние войска МВД были 106 млрд. Это 16,4% бюджета полиции, то есть цифры внушительные. К этому добавится бюджет на ОВО, ОМОН, СОБР, ФГУП «Охрана», которые вливаются в новый орган. Возможно, Нацгвардия получит приоритетное финансирование, даже если придется экономить на других ведомствах. Если при этом стандарты для гвардейцев будут более или менее одинаковыми, то бывшим вэвэшникам придется подтягиваться до уровня СОБРов. Любой, кто видел вэвэшников в Москве или Санкт-Петербурге (молодые, часто нерешительные ребята в полицейской форме без жетонов) и ОМОН/СОБР, понимает, что сейчас требования разные. Если «подтягивать» будут к спецназу, это значит, что Нацгвардия будет самым силовым органом, а вот МВД заметно ослабеет.
Безопасность или подавление?
Есть много возможных нюансов. Вероятно, реформа продолжится. Если «борьба с оргпреступностью и терроризмом» со стороны Нацгвардии станет не только вспомогательной, но и основной функцией, у авторов реформ существует две опции.
Первая: усилить Нацгвардию полномочиями по оперативно-разыскной деятельности, и тогда она станет похожа на РУБОПы конца 1990-х, только с несравненно более сильной силовой составляющей.
Вторая: усилить техническими специалистами, аналитиками по данным, которые актуальны для борьбы с терроризмом и оргпреступностью. Но пока в законопроекте о Нацгвардии такого поворота ничто не предвещает.
Нацгвардия, согласно президентскому указу, заточена не столько на борьбу с оргпреступностью. Она забирает себе не только ОМОН и СОБР, но и ведомственную охрану — со своими отдельными дежурными частями, лучшими машинами и помещениями. Она получает подразделения и полномочия по лицензионно-разрешительной работе и контролю за частными охранными предприятиями. Среди основных задач Нацгвардии — «охрана общественного порядка». И снова возникают два варианта развития событий.
Оптимистичный сценарий предполагает, что Нацгвардия должна решить явный кризис с обеспечением общественного порядка в сложных экономических условиях (речь именно о росте бытовой преступности).
Сочетание бывших Внутренних войск и ОВО призвано решать проблему защиты государственных зданий (появится возможность использовать гвардейцев — бывших военнослужащих Внутренних войск), а может быть, и компенсировать нехватку патрульных полицейских «на земле». Если при этом сохранится современная практика контроля оборота оружия, когда фактически контроль осуществляется участковыми (или не осуществляется, так как почти нет времени), а оформление лицензий будет в Нацгвардии, то мы можем увидеть больше полицейских (теперь нацгвардейцев) на улицах. Быстро реагирующие, хорошо оснащенные, вежливые, во многих регионах такая структура станет новым обликом правоохранительной системы. Среди полномочий Нацгвардии по законопроекту немало пригодных для такой деятельности: право пресекать правонарушения, преступления, задерживать и доставлять нарушителей в отделы полиции.
Теперь пессимистичный сценарий. Основное, что отличает Национальную гвардию от современных ВВ МВД и спецподразделений, — быстрое и единообразное управление всеми вооруженными подразделениями, возможность усиления в любой части страны. Нацгвардия может начать активно и самостоятельно контролировать оборот оружия у граждан и частных охранных фирм. Тогда новых патрульных на улицах общество не дождется. Контроль источников оружия и спецсредств, появление Нацгвардии только на охране государственных органов, на акциях протеста (в том числе согласованных) и пресечение несанкционированных акций протеста создаст ей ту картину, которой опасаются правозащитники, — силового органа, призванного подавлять, а не решать проблемы, вызываемые экономическим кризисом.
Таким образом, главным становится вопрос: ради чего сейчас проводится реформа? Если ради решения проблемы преступности и эффективности правоохранителей, то Нацгвардия с повышенными требованиями к гвардейцам по профессиональной подготовке и современным техническим оснащением, заточенным под вызовы высокотехнологичной преступности, может стать первым шагом к реальной полиции. Если преимущества технического оснащения и профессионализма станут заметны, можно приступать и к реформе МВД, где структурная реформа и приближение к населению принесут возможности реальной экономии бюджета.
Если ради подавления недовольства в сложных экономических условиях и упрощения управления силовыми структурами, то ситуация не станет лучше. МВД станет ведомством образца начала 2000-х, но полностью централизованным, бюрократизированным, работающим на вал показателей и раскрываемость. Да, такой «монополист» будет немного ограничен созданием Национальной гвардии, но лишь на уровне расклада сил, на уровне престижности и статуса ведомств. А в повседневной работе будут цифры официальной статистики, свидетельствующие об улучшении ситуации с раскрываемостью, но в то же время о росте преступности; еще большая загруженность бумажной работой всех полицейских «на земле»; снижение реальной защищенности граждан и защиты от незаконного уголовного преследования. И по законам жанра через год-два появятся просьбы увеличить штаты МВД для контроля рядовых полицейских и патрулирования улиц.
Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.
