Тяжелый год: как амбиции Кремля тормозят экономический рост

Владимир Гельман,
профессор политических наук Европейского университета в Санкт-Петербурге

Хиллари Аппель,
профессор государственного управления в клермонтском Колледже МакКенна

Контрсанкции и торговые барьеры быстро превращаются в идею фикс российской политики и мешают развитию страны. Деньги на внешнеполитические расходы пока есть, но они скоро закончатся

В 2015 году Россия попала в идеальный шторм — геополитические проблемы наслаивались на экономические. Спад цен на нефть совпал с войной санкций и международной изоляцией, а подешевевший рубль так и не помог развитию импортозамещения в большинстве отраслей. С какими ключевыми вызовами столкнулась страна и надолго ли у нее хватит запаса прочности?

Случай на границе

В июле 2015 года Финляндия отказала во въезде в страну нескольким российским парламентариям, планировавшим принять участие в заседании Парламентской ассамблеи ОБСЕ в Хельсинки (в том числе председателю Госдумы Сергею Нарышкину). Все эти политики находились в санкционном списке ЕС в связи с участием в аннексии Крыма.

В ответ на это секретарь Совета безопасности России и бывший глава ФСБ Николай Патрушев заговорил о введении асимметричных санкций против самой Финляндии. Он, в частности, предложил ввести запрет на экспорт российского леса в Финляндию, утверждая, что такой запрет нанесет финнам серьезный экономический ущерб. На деле Финляндия от такого шага практически не пострадала бы, поскольку на Россию приходится лишь 10% финского импорта древесины, причем импорт из России легко заменить поставками из самой Финляндии или Прибалтики. А вот лесная промышленность России в случае введения запрета на экспорт в Финляндию понесла бы убытки в $584 млн (цифры основаны на статистике 2014 года). Тем не менее никто из представителей этой отрасли не стал открыто возражать против предложения Патрушева. Министр экономического развития Алексей Улюкаев лишь туманно заявил, что вопрос является «предметом обсуждений».

Таким образом, и само предложение Патрушева, и отсутствие реакции на него со стороны российской лесной отрасли отражают тот факт, что в нынешней России геополитическая риторика все больше отодвигает на второй план экономические соображения. В атмосфере широкой общественной дискредитации российских либералов за их «прозападную» ориентацию любые попытки выступить в защиту свободной торговли или жалобы на потери для российской экономики сходу отвергаются как неуместные.

Этот эпизод хорошо иллюстрирует смену российских приоритетов в экономической сфере. Во время своих первых двух президентских сроков Владимир Путин во главу угла ставил экономический рост и развитие. Теперь же на первое место вышли амбициозные геополитические цели, а также внешнеполитические проекты более скромных масштабов. Конечно, в переориентации экономических ресурсов для реализации внешней политики нет ничего нового или уникального. Однако доминирование внешнеполитической повестки дня над экономическими соображениями в последнее время приняло новые формы — иногда масштабные, иногда довольно мелочные, но в любом случае идущие во вред самой России.

За ценой не постоим

Ранние признаки разворота российского экономического курса в сторону геополитики проявились в сентябре 2011 года, когда Алексей Кудрин был вынужден уйти в отставку. Успешно проработав на посту министра финансов 11 лет, Кудрин был уволен за то, что выступил против резкого роста военных расходов. После начала третьего президентского срока Путина в российском руководстве пока еще остаются экономические либералы. Тем не менее все более заметны, например, такие деятели, как президентский советник по евразийской интеграции Сергей Глазьев. Они выступают за резкое усиление роли государства в экономике и более конфронтационный внешнеполитический курс.

Доминирование внешнеполитических соображений над экономическими стало еще более заметным после аннексии Крыма и последовавшим за ней конфликтом с Западом вокруг Украины. Еще до того как разразился этот кризис, использование Кремлем экспорта энергоносителей в качестве политического инструмента (например, перекрытие поставок газа на ключевые рынки через территорию Украины) влекло за собой риск серьезных экономических последствий, вынуждая европейских потребителей диверсифицировать поставки. Однако с началом кризиса примеры политически мотивированных решений в сфере экономики стали еще более многочисленными. Именно геополитикой объяснялось решение Кремля предложить Украине долгосрочную скидку на газ в декабре 2013 года, а также выделение Киеву пакета кредитов на $15 млрд плюс еще $15 млрд инвестиций в украинские ценные бумаги. Стремясь не допустить заключения соглашения о свободной торговле между Украиной и ЕС, российское руководство пустило в ход энергетические и финансовые рычаги для предотвращения украинской переориентации на Запад.

Когда Запад ввел в отношении России адресные санкции, ограничив въезд и доступ к капиталу для российской политической и экономической элиты и крупнейших российских предприятий, Кремль ответил введением дополнительных контрсанкций, ударивших по собственной экономике. В частности, Россия ввела запрет на импорт из большинства европейских стран и США многих продуктов питания, что вызвало резкий рост цен и замещение импортных продуктов на полках российских магазинов низкокачественными аналогами. Среди других протекционистских мер следует отметить новый закон, вводящий преференции для российского программного обеспечения при госзакупках и использовании на госпредприятиях (закон был принят в 2015 году), и ограничения на госзакупки многих категорий импортного медицинского оборудования и лекарств.

Российское правительство устроило целое шоу из уничтожения запрещенного импортного продовольствия: эти акции широко освещались российскими СМИ. После внесения Голландией и еще четырьмя государствами проекта резолюции ООН об уголовном преследовании сторон, ответственных за катастрофу рейса MH17 в Донбассе в июле 2014 года, в России дело даже дошло до показательного сжигания импортных голландских цветов.

Российским руководством и раньше время от времени вводились подобные политически мотивированные запреты. В частности, в 2006 году был запрещен импорт вина из Молдавии и Грузии. Временно вводился запрет на импорт мяса из Польши и рыбных консервов из Латвии. Однако нынешние многочисленные запреты — это не просто продолжение давно устоявшейся политики. Ранее торговые конфликты были эпизодическим и временным явлением, реакцией на какой-то конкретный спорный вопрос и не имели серьезных последствий для российской экономики. Нынешние же запреты стали масштабным явлением, затрагивающим широкий спектр импорта и стран-поставщиков. По сути, такие запреты теперь являются неотъемлемой частью российской политики.

Некоторые из озвученных предложений являются грандиозными, но невыполнимыми. К примеру, министр сельского хозяйства Александр Ткачев заявил, что Россия будет стремиться к стопроцентному замещению продовольственного импорта к 2025 году и что финансирование российских сельхозпроизводителей в течение следующих пяти лет вырастет до $35 млрд (2 трлн руб.). Еще одним показательным примером является крупное перераспределение бюджетного финансирования с урезанием социальных расходов в пользу военных.

Предпринимаются и менее масштабные меры: к примеру, очередной мишенью новой российской политики «обмена ударами» с Западом стали иностранные фильмы. Министр культуры Владимир Мединский настаивал на введении специальных налогов на фильмы иностранного производства в российском прокате, чтобы поддержать отечественные фильмы патриотической направленности. Мединский, в частности, утверждал, что введение НДС на иностранные фильмы нанесет удар по Голливуду. По сути дела, такие предложения позволяют небольшой группе игроков извлекать концентрированную выгоду — как символическую, так и материальную — ценой ущерба для многих отраслей российской экономики и для российского общества в целом.

Растущий приоритет геополитики над экономическими соображениями наносит серьезный удар по отдельным отраслям, создает неудобства для широких слоев российских потребителей, подрывает их покупательную способность и становится серьезной обузой для российской экономики. На фоне снижения мировых цен на нефть и рецессии этот новый российский подход к принятию государственных решений усугубил и без того серьезную экономическую нестабильность, разрушил доверие инвесторов и спровоцировал бегство капитала в размере $151 млрд в 2014 году, что в два с половиной раза превышало аналогичный показатель 2013 года.

Без сопротивления

Почему геополитика в России все больше доминирует над экономическими соображениями? Можно предположить, что разворот в сторону геополитики демонстрирует решительную победу силовиков над их соперниками из числа экономических либералов в битве за ум и сердце Путина. Однако предпосылки этой победы отнюдь не сводятся к кремлевским интригам. Они также основаны на умонастроении и мировоззрении российского руководства. Говоря более конкретно, в их основе лежит представление о глобальной политике и экономике как об игре с нулевой суммой, где если одна сторона получает выгоду, то другая сторона неизбежно должна пострадать. В своем недавнем интервью секретарь Совета национальной безопасности Николай Патрушев заявил, что конечной целью американской экономической политики является установление американского контроля над Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, причем «особое внимание уделяется подрыву российской экономики, особенно финансовой системы». По сути дела, в представлении российского руководства весь мир делится на друзей и врагов. При этом максимизация потерь, которые несут враги, воспринимается как выигрыш для самой России.

Проблема заключается в том, что международная экономика и бизнес работают по намного более сложным принципам; их нельзя свести к игре с нулевой суммой. Разработка и внедрение экономической политики является сложным делом и требует высокого профессионализма. Конечно, искушение прибегнуть к упрощенному и примитивному подходу к экономическим вопросам существует и в других странах, однако именно в России привлекательность такого подхода в последние годы в глазах элит резко возросла. В случае России эту привлекательность усиливает чувство экзистенциальной угрозы, нависшей над страной и ее руководством, а также стремление взять реванш за внешнеполитические потери, понесенные после окончания холодной войны. В интервью Патрушев настаивал на существовании заговора, в рамках которого США пытаются установить контроль над российскими природными ресурсами, и уверял, что международные санкции направлены на насильственную смену российского политического режима через «цветную революцию». Патрушев также утверждал, что снижение уровня жизни россиян из-за санкций может привести к массовым протестам и политическим потрясениям и что поэтому Россия должна отреагировать на данный вызов с использованием всех имеющихся средств.

Исходя из своего представления о международных отношениях как об игре с нулевой суммой, российские власти предлагают отвечать «встречным ударом» на любые западные вызовы — как реальные, так и воображаемые. Не совсем ясно, действительно ли российское руководство считает, что продуктовые контрсанкции или запрет на экспорт леса в Финляндию способны нанести серьезный ущерб европейской экономике. Однако отсутствие каких-либо возражений или протестов против таких шагов со стороны тех российских игроков, которые от них пострадают (например, бюджетников и потребителей), лишь придает легитимности нынешнему подходу к экономической политике. Поскольку ни население, ни руководители промышленности обычно не высказывают никаких возражений, российское руководство может полностью игнорировать негативные экономические последствия возводимых торговых барьеров, а также тот факт, что возводящая эти барьеры страна может в результате потерять намного больше, чем ее противники. Поэтому контрсанкции и торговые барьеры быстро превращаются в идею фикс российской политики, затрагивая все больше сфер и отраслей экономики.

Помимо проигравших существуют и влиятельные игроки, которые выигрывают от разворота российской экономической политики в сторону геополитики. Фактически переход к новой российской экономической модели стимулируется не только амбициозными внешнеполитическими целями, но и зарождающимися коалициями заинтересованных групп. Прежде всего в огромном выигрыше от резкого наращивания военных расходов оказались российские военные и оборонная промышленность. Несмотря на возражения Кудрина, российские военные расходы за период с 2011 по 2014 год выросли до 4,5% ВВП. Этот показатель намного больше, чем в США, Китае и большинстве европейских стран.

Как и предсказывал Кудрин, такой рост расходов стал тяжелым бременем для российской экономики и федерального бюджета. На фоне ожидаемого снижения доходов российского бюджета на $44 млрд в одном только 2015 году это вынудило российское руководство снизить расходы на социальную сферу и инфраструктуру. Правительство уже анонсировало снижение бюджетных расходов по всем основным статьям (кроме обороны) почти на 10% в 2016 году.

Новая модель российской экономической политики также повлечет за собой серьезный фискальный стресс. В свете грядущих парламентских выборов (перенесенных на три месяца вперед, на сентябрь 2016 года), а также выборов президента в 2018 году российское руководство может ощутить острую и срочную необходимость обеспечить лояльность избирателей путем увеличения бюджетных расходов. Однако к тому времени большая часть российского Резервного фонда может оказаться уже растрачена. Поэтому урезание социальных расходов для Кремля является рискованной игрой, несмотря на то что особых проявлений недовольства среди населения пока не заметно. Остается неясным, насколько Кремль будет придерживаться своих нынешних приоритетов; при этом напряженность, вызванная несовместимыми целями российской экономической политики, может нарастать.

Смена приоритетов

Подводя итоги, можно сказать, что в период третьего президентского срока Владимира Путина экономическое развитие является не столько самостоятельной целью, сколько средством решения других задач. Такой подход резко контрастирует с российской ситуацией в начале 2000-х годов, не говоря уже о ситуации в ряде стран, таких как Китай и другие государства БРИКС, где экономический рост является наивысшим приоритетом. Путин все меньше склонен прислушиваться к мнению экономических экспертов, в результате чего экономические последствия решений властей — зачастую весьма тяжелые — не всегда должным образом прогнозируются и оцениваются. Ярким примером этого стала «черная пятница» 16 декабря 2014 года, когда рубль рухнул по отношению к мировым валютам, а рынок российских ценных бумаг упал на четверть всего за несколько часов.

Хотя экономические решения в России теперь подчинены другим приоритетам, существует по крайней мере одна сфера экономической политики, которая пока сохранила свое первостепенное значение, — это накопление валютных резервов. Однако упор на накопление резервов также имеет свою обратную геополитическую сторону. Как сообщило агентство Bloomberg, единственным экономическим вопросом, который Путин обсудил со своими экономическими экспертами перед принятием решения по Крыму, был вопрос о размере российских валютных резервов. Сообщается, что президент хотел получить заверения в том, что России будет по карману цена этого решения, в том числе возможные международные санкции. В феврале 2014 года общий объем российских международных резервов — $499 млрд — показался Кремлю достаточным для того, чтобы дать отмашку внешнеполитическим планам. Однако к 1 ноября 2015 года Россия потеряла 25% своих международных резервов, которые упали до $370 млрд. Пополнение этих резервов требует решения на самом высоком политическом уровне. Во втором квартале 2015 года, когда цена на нефть и курс рубля стабилизировались, Центральный банк РФ заявил о планах за пять лет привести резервы к докрымскому уровню в $500 млрд.

Учитывая ожидания будущих рисков для российской экономики, а также той цены, которую Россия продолжит платить за свои внешнеполитические решения, вполне естественно, что российское руководство стремится восстановить свою подушку безопасности (или трамплин) в виде валютных резервов. Пока что нынешние внешнеполитические расходы остаются для России в каком-то смысле по карману. Однако готовность российского руководства платить высокую экономическую цену за свои растущие внешнеполитические амбиции делает перспективы для экономики страны весьма туманными.

Оригинал: Hilary Appel and Vladimir Gelman «Revising Russia’s Economic Model: The Shift from Development to Geopolitics». PONARS Eurasia

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.

http://www.rbc.ru/opinions/politics/15/12/2015/566fd5d79a79475f0c866b44?from=typeindex/opinion