Промышленная политика в России
Промышленная политика всегда предполагает выбор приоритетных направлений, где нужно обеспечить прорыв, и создание преференций для них – даже в ущерб другим отраслям. И только после того как приоритеты определены и согласованы между собой, можно разрабатывать конкретные меры для каждой отрасли. Пока приоритеты российской промполитики неясны, а поддержка неадекватна – есть перекос в сторону косвенных мер, тогда как главная проблема – недоступность кредитов – не решена, считают эксперты.
Удачи и разочарования Латинской Америки
В колонке, опубликованной на портале Project Syndicatе, президент Межамериканского Банка Развития Луис Альберто Морено рассказывает о том, какой должна быть правильная промышленная политика, приводя в пример удачный и негативный опыт латиноамериканских стран. Рекомендации экономиста содержатся в докладе Межамериканского банка развития, выпущенном в 2015 году.
По словам Морено, неудачным было стимулирование промышленности в латиноамериканских странах в 50-60-х годах. «Опираясь на государственное планирование при выборе приоритетных отраслей и применяя избирательные защитные меры во внешней торговле (тарифы, квоты и лицензирование импорта), происходило замещение импорта отечественной продукцией с целью ускорить переход от сырьевой экономики к экономике, базирующейся на промышленном производстве», – рассказывает экономист.
Но вопреки надеждам, ожидаемый эффект эти меры давали лишь в редких случаях, пишет эксперт. Как отмечает Морено, несмотря на отдельные заметные успехи,
власти, как правило, отбирали слабые отрасли, в том числе потому, что процесс отбора мотивировался политическим давлением, а конкурентным потенциалом фирм.
В 1980-90-е годы вместо поддержки отдельных отраслей эти страны стали содействовать инновациям, говорит экономист. «Однако и этих изменений, хотя и необходимых, оказалось недостаточно для стимулирования роста производительности и объемов производства», – пишет Морено. Сейчас эти страны снова изучают потенциал активной промышленной политики, и важно не повторить ошибок прошлого.
Потому первый залог успешной промышленной политики — умение властей дистанцироваться от частных и политических интересов, которые не должны влиять на формирование промышленной политики.
«Ирландия, которую часто хвалят за умение отбирать удачные проекты, опирается на техническую компетенцию своего знаменитого Агентства промышленного развития, обеспечивающего эффективность и честность процесса отбора. Чили, хотя и обладает достаточно сильными институтами, обратилась к независимой стороне – Boston Consulting Group, чтобы гарантировать объективный отбор самых перспективных секторов экономики», – отмечает экономист.
По словам Луиса Альберто Морено, фундаментальные вопросы, на которые должны отвечать политики, прежде чем начать проводить промышленную политику, таковы.
Имеется ли очевидный провал рыночного саморегулирования, который оправдывает вмешательство государства, помогут ли предлагаемые меры эффективно устранить недостатки рынка и есть ли в стране институты, необходимые для проведения промышленной политики?
«Посмотрим на отраслевую политику в Коста-Рике и Аргентине. Производители риса в Коста-Рике выбрали традиционный путь лоббирования протекционистских мер. Хотя никаких провалов рынка, требующих вмешательства государства, не было, власти поддались и ввели высокие импортные тарифы, а также предоставили субсидии производителям риса. В результате производительность упала», – пишет экономист.
В качестве успешного примера стимулирования промышленности Луис Альберто приводит Аргентину. «Фермеры аргентинской провинции Энтре Риос обратились к Государственному институту сельскохозяйственных технологий (INTA) с просьбой ускорить исследования по выведению новых сортов риса и согласились даже выплачивать специальный налог, чтобы увеличить исследовательский бюджет INTA. Тем самым, они смогли преодолеть то, что экономисты называют проблемой координации частного сектора. Когда появился новый сорт риса, производительность выросла», – отмечает эксперт.
Таким образом, вместо потакания всей отрасли субсидиями или ограничением импорта, региональные власти и INTA создали общественное благо, которое помогло увеличить производство в конкретной отрасли.
По мнению Морено, когда правительства находят проекты, которые проходят тест из трех вопросов, они оказываются лучше подготовлены к эффективному использованию мер поддержки (например, субсидий). Например, у той же Коста-Рики, несмотря на неудачу с рисовой промышленностью, есть успехи в медицинской промышленности. Когда производители медтехники в стране перестали выпускать сердечные клапаны из-за отсутствия специализированных фирм, оказывающих услуги стерилизации, правительство ввело программу стимулов, чтобы привлечь на рынок подобные фирмы.
Южная Корея против Латинской Америки
Российские эксперты согласны с позицией, изложенной в докладе. «Есть два красноречивых примера того, насколько промполитика может быть успешна или не успешна. Латиноамериканский опыт промышленной политики в целом позиционируется как неуспешный, поскольку помощь предоставлялась без каких-то условий, и, как правило, приводила к тому, что те дисбалансы, которые были в производственном секторе, только усугублялись. То есть система не менялась в сторону повышения конкурентоспособности», – комментирует главный экономист российского Дойчебанка Ярослав Лисоволик.
По словам эксперта, в противовес опыту стран Латинской Америки обычно приводят опыт Южной Кореи, который даже на Западе считается передовым.
«Южная Корея в отличие от стран Латинской Америки ставила определенные условия компаниям, которые получали помощь со стороны государства.
Во-первых, эта помощь ограничивалась временными рамками. Также она предоставлялась на условиях того, что компании-получатели должны были заниматься не только импортозамещением, но и выходом на внешние рынки. Если же этого не происходило, то госпомощь просто прекращалась через какое-то время», – объясняет эксперт, добавляя, что ничего похожего на то, что было в Южной Корее, в России не применяется. «Полномасштабных программ такого рода просто нет», – говорит он.
Не так поддерживаем
О том, что стимулировать российскую промышленность нужно новыми методами, говорит ее нынешнее плачевное состояние. Последняя статистика пока не дает поводов для оптимизма. На прошлой
неделе Росстат опубликовал данные по промышленному производству за апрель. Согласно им, спад промышленного производства в годовом выражении в апреле ускорился до 4,5% с мартовских 0,6%. Это падение стало максимальным с 2009 года. В целом же за первые четыре месяца этого года индустрия продемонстрировала снижение на 1,5%.
Такой промышленный спад не дает шанса экономике выйти из кризиса. Учитывая последние данные по промышленности, скорее всего, падение ВВП будет даже больше, чем в пессимистичном сценарии Минэкономики. Так, согласно предварительным оценкам министерства, обнародованным замглавы министерства Алексеем Ведевым, падение ВВП в апреле может составить 3,5-3,7%. Эксперты винят в этом провале неэффективную систему поддержки нашей промышленности.
Хотя средства на господдержку регулярно выделяются из бюджета, они, однако, не всегда доходят до нужных адресатов.
«На национальную экономику из федерального бюджета ежегодно перечисляется около 1,9 трлн рублей. Долгое время это был «черный ящик». Было непонятно, куда уходят деньги, зачем уходят и есть ли вообще хоть какой-нибудь эффект от них. Но одним из положительных изменений последнего времени можно назвать публичность госпрограмм и более внятную их формализацию», – отмечает экономический блогер Павел Рыков.
При этом, по словам эксперта, в госпрограммах скрыт объем финансирования по космической деятельности и фармацевтической отрасли. Однако ясно, что развить нашу промышленность до мирового уровня с планируемыми затратами невозможно, добавляет он. Например, на промышленность с учетом авиации, судостроения и атомной энергетики, электронной и радиоэлектронной промышленности в 2015 планируется потратить около 350 млрд рублей (10 млрд долларов по старому курсу или около 5 млрд по текущему), говорит Павел Рыков. Фонд поддержки промышленности получил уже больше 600 заявок от компаний на поддержку, но из-за того, что общий его размер составляет всего 20 млрд рублей, удовлетворить таким образом можно всего около 10% заявок, отмечает сопредседатель «Деловой России» Сергей Недорослев.
«Расходы на исследования и разработки у компании Intel свыше 10 млрд долларов в год. Столько же и капитальные расходы», – говорит Рыков. Если оценивать ожидаемый эффект от формализованных целей и задач госпрограмм, то это потребует расходов раз в 15 раз больше, чем сейчас, добавляет он. «Грубо говоря, объем финансирования не соответствует поставленным целям», – резюмирует Рыков.
Достаточной эксперты называют поддержку разве что оборонной промышленности. Так, в первом квартале этого года, согласно данным ЦМАКП, больше всего выросло производство машин и оборудования – на 2,9% (вклад в общий рост промышленности -1,2%). На фоне продолжающегося падения инвестиций, вероятнее всего, росту в отрасли послужило увеличение гособоронзаказа, считают эксперты. «Что-то поддержало обрабатывающие сектора. Судя по всему, это оборонный заказ, данные по которому не публикуются», – цитирует агентство «Интерфакс» главного экономиста финансовой группы БКС Владимира Тихомирова.
По словам экспертов, господдержка у нас в целом часто доходит не до тех адресатов.
Один из самых больших перекосов в нынешней системе господдержки – это помощь крупнейшим компаниям в ущерб всем остальным, часто, более эффективным и конкурентноспособным, говорит президент ГК «Энергия» Сергей Гуськов. «Такой подход вызывает очень много вопросов, ведь абсолютное большинство этих компаний создано по итогам приватизации, то есть достались они собственникам практически даром. Непонятно, зачем помогать неэффективному собственнику, который даже при нулевой стоимости приобретения не способен организовать эффективную деятельность. Гораздо правильнее помогать среднему бизнесу, который зачастую создан с нуля и, соответственно, больше мотивирован к росту и эффективности», – говорит эксперт.
Изысканный десерт для голодающего
Впрочем, отдельные позитивные шаги навстречу промышленности нашей страной предпринимаются. Так, в конце прошлого года принят закон «О промышленной политике в РФ», в котором прописаны основные моменты по поддержке промышленности, говорит Сергей Недорослев. В частности, в нем определены принципы и меры поддержки промышленности, а также полномочия госорганов на всех трех уровнях.
Однако закон не решает всех проблем: в итоговом варианте документа эксперты не нашли специальных мер поддержки для отдельных отраслей.
«Серьезная промышленная политика – это всегда выбор приоритетов, это всегда несбалансированное развитие, это сознательное нарушение естественных функций рыночной саморегуляции для обеспечения прорывов на заданных приоритетных направлениях.
Промышленная политика – это обязательно секторальная политика, предназначенная именно для создания преференциальных условий для определенных сфер, неминуемо, за счет других отраслей», – пишет в своей колонке в журнале «Эксперт» директор Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования Финансового университета при Правительстве РФ Сергей Ткачев.
Именно поэтому об адресных мерах поддержки сейчас приходится просить большинству отраслей промышленности. Как комментировал «Газете.Ru» Вячеслав Телегин, председатель совета Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР), необходимо поддерживать экспорт сельхозпродукции адресными государственными программами и снижением пошлин. «Например, можно было бы активно заниматься экспортом подсолнечника, очень перспективной для нас отрасли. Однако у нас на экспорт подсолнечника пошлина составляет около 20%. Это очень высоко, нужно ее, если не обнулять, то хотя бы сильно уменьшить», – говорил он.
Кроме адресных мер поддержки, необходимо решить проблему, актуальную для большинства отраслей промышленности – это доступ к капиталу.
Так, недавно Российский союз предпринимателей текстильной и легкой промышленности направил предложение премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву о том, что для развития отрасли нужен специализированный банк. Для предприятий легкой промышленности доступ к финансовым ресурсам – по-прежнему основная проблема: отрасль не является для банков приоритетной, залоги оцениваются низко, премия за риск очень высокая, объяснил необходимость создания специализированного банка замминистра промышленности и торговли Виктор Евтухов в интервью газете «Ведомости».
Именно отсутствие долгосрочного финансирования не дает возможности развиваться большинству отраслей высокотехнологичного производства. «Если мы говорим не о торговле, где оборачиваемость капитала быстрая, то есть это не бизнес, допустим, по продаже бананов, в котором вернуть капитал можно за 2 недели, а высокотехнологичное производство, то без доступа к долгосрочному капиталу его невозможно развивать.
Постройка завода занимает гораздо больше времени, чем продажа бананов, однако и эффект может дать гораздо больший», – говорит Сергей Недорослев. Одно высокотехнологичное рабочее место несет мультипликативный эффект в 4-7 вспомогательных рабочих мест, отмечает Сергей Гуськов.
Однако развивать в России высокотехнологичное производство невозможно. «У нас промышленность фактически отделена от банковской системы: банки предлагают бизнесу кредиты по ставке 25% годовых, а зачастую ставка и выше. В таком варианте съедается вся маржа у бизнеса», – комментирует Сергей Недорослев.
В России явный перекос в сторону косвенных мер поддержки, например, налоговые льготы, компенсации процентных ставок и другие меры, и он не решает главной проблемы бизнеса – доступности кредитных ресурсов, говорит в свою очередь Сергей Гуськов. «Это тоже самое, что предложить голодающему изысканный десерт вместо хлеба или мяса.
Поддержка должна осуществляться в два этапа: на первом должны определятся приоритеты развития промышленности в разрезе отраслей и территорий, а затем проекты, отвечающие этим критериям, должны поддерживаться финансово в прямой форме», - резюмирует Гуськов. Гораздо логичнее помочь предпринимателю создать производство, а затем получать с него налоги в полном объеме, чем предлагать ему неизвестно на какие средства построить завод и платить налоги, говорит эксперт.
Наталья Еремина
Из выпуска от 01-06-2015 рассылки «Газета.Ru - Первая полоса»
