Реформа МВД. Вариант Кудрина. Может ли полиция перестать быть опасной для граждан?
Вера Кичанова
Фото: ИТАР-ТАСС / Trend
10 ноября российские полицейские отметили День сотрудника органов внутренних дел. Дорогостоящая реформа МВД, запущенная президентом Дмитрием Медведевым, лишь усугубила существовавшие проблемы правоохранительной системы (это недавно признал даже министр внутренних дел Владимир Колокольцев). В понедельник на заседании Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин представляет новую концепцию реформы – на этот раз не только МВД, но и всех ведомств, которые призваны охранять наш покой. Документ подготовили сотрудники петербургского Института проблем правоприменения (ИПП) под руководством Вадима Волкова в сотрудничестве с фондом «Индем».
История в Бирюлеве запустила новый виток рассуждений о том, что полиция не справляется и пора брать инициативу в свои руки – создавать народные патрули, дружины, отряды самообороны. По мнению сотрудников ИПП, это опасная тенденция: рано или поздно она приведет к произволу и вооруженным конфликтам не только между подобными отрядами, но и между дружинниками и полицейскими. Но само желание людей защитить себя самостоятельно естественно – оно сигнализирует, что правоохранительные органы уже не в силах поддерживать правопорядок на вверенной им территории.
Половина россиян (51%) ожидает от сотрудников полиции незаконных действий в свой адрес (среди жителей крупных городов таких еще больше – две трети). Больше всего граждане опасаются неправомерного задержания, вымогательства и словесных оскорблений, а вот физического насилия ожидает каждый пятый (в крупных городах – каждый третий). Полиция воспринимается как источник опасности, а не защиты, поэтому люди не обращаются к ней с сообщениями о преступлениях и не хотят с ней сотрудничать.
Правоохранительная система РФ – слабое звено российской государственности, отмечают авторы: ее несоответствие общему уровню общества тормозит экономический рост и в целом приводит к нестабильности. Избирательность регистрации преступлений, игнорирование сложных дел, отсутствие обратной связи, применение незаконного насилия, уголовное «регулирование» бизнеса – вот далеко не полный перечень проблем. Но проблемы эти возникают не по внутренним причинам, а при взаимодействии ведомств, так что реформирование одного лишь МВД ситуацию не спасет, – реорганизовать придется и Следственный комитет РФ, и ФСКН, и даже прокуратуру.
В России на 100 тысяч жителей приходится 547 полицейских – больше только в Беларуси (813). Среднемировой показатель – 300 полицейских на 100 тысяч жителей. При этом на одного полицейского в России тратится 20,4 тысячи долларов в год, хотя в развитых странах этот показатель составляет от 74,2 (Франция) до 247,2 (Норвегия) тысячи долларов. На обеспечение правоохранительной функции Россия тратит до 3% ВНП (в высокоразвитых и среднеразвитых странах – от 0,5% до 1,6%). Иными словами, российская полиция сегодня – практически самая многочисленная, слабо финансируемая (в пересчете на одного полицейского) и при этом дорогая для экономики.
На одного полицейского в России приходится чуть больше одного пойманного преступника в год – это один из самых низких показателей в мире. Как так выходит? А дело в том, что больше половины сотрудников заняты администрированием. Перегруженность бумагами не оставляет им времени на содержательную работу. Так, в СК РФ только 45% сотрудников являются следователями, остальные выполняют бюрократическую работу – это при том, что СК является самым молодым правоохранительным органом в России.
Руководство МВД время от времени пытается усилить контроль – в результате растет управленческий аппарат, что порождает новые отчетные показатели и рост бумажной работы. Работа «на показатели» влечет за собой фальсификации или незаконные методы работы. Деятельность подразделений становится еще менее прозрачной для руководства и общества. Рано или поздно осознается необходимость усилить контроль – и порочный круг запускается заново.
Реформа полиции, по мнению авторов, должна состоять из трех частей:
1) Предложено создать полицию трех уровней: муниципальную, региональную и федеральную. Функциями муниципальной полиции станут охрана общественного порядка, профилактика преступлений, регистрация правонарушений. Слияния муниципальной полиции с местным криминалом опасаться не стоит, считают в ИПП: у муниципальной полиции сохраняются только те полномочия, которые сложно использовать для нелегального давления. Наоборот, именно централизованность полиции создает возможность для существования банд вроде Цапков: достаточно «приручить» местных силовиков, чтобы на тебя работала вся мощь правоохранительной системы. Децентрализация же создаст систему множественного контроля: на одной и той же территории будут работать полиции федерального, регионального и местного подчинения.
Региональная полиция займется уголовным преследованием по нетяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести, охраной зданий органов власти субъектов федерации и регулированием дорожного движения. Она также будет отвечать за поддержание общественного порядка на крупных мероприятиях, спецобъектах местного и регионального значения. В компетенцию федеральной полиции войдет расследование тяжких и особо тяжких преступлений на всей территории РФ, борьба с международной, межрегиональной и организованной преступностью и другие федеральные функции. Для их выполнения будут созданы подразделения федеральной полиции на региональном и местном уровнях.
Отдельно авторы предлагают создать федеральный орган, который займется борьбой с должностными преступлениями. Одними из пионеров-создателей подобного антикоррупционного ведомства были Сингапур и Гонконг – в 2011 году они заняли пятое и двенадцатое места в рейтинге наименее коррумпированных стран, по данным Transparency International. Ведомство сможет выполнять оперативную работу, вести следствие и поддерживать гособвинение в суде по коррупционным делам. Оно же возьмет на себя функцию «единого окна» по приему заявлений о коррупции, станет работать с правозащитными и общественными организациями.
Что самое интересное, МВД как отдельное федеральное ведомство предлагается упразднить.
2) Правоохранительные органы стоит освободить от непрофильных функций. Начать можно с упразднения отделов УБЭП, которые, по мнению авторов реформы, оказывают давление на бизнес. Ущерб, который наносится экономике такой «борьбой», как утверждают авторы, превышает ущерб, который наносится самой экономической преступностью. Функции УБЭП следует передать федеральной полиции и Федеральной службе по расследованию должностных преступлений.
ФСКН создавалась как структура, которая возьмет на себя основную работу по пресечению наркопреступлений, – но опыт показывает, что большая часть работы в этой области по-прежнему выполняется МВД. Реализация функции контроля над законным оборотом наркотических средств привела к охоте на ведьм в медицинской, фармакологической и пищевой отраслях промышленности, отмечают авторы. ФСКН, по их мнению, стоит сохранить как орган власти, ответственный за выработку государственной политики в сфере оборота наркотиков, а функции оперативно-разыскной деятельности и уголовного преследования передать полиции.
Вневедомственную охрану, по мнению сотрудников ИПП, можно безболезненно приватизировать. Полномочия по лицензированию частной детективной и охранной деятельности и контролю над ними – передать специальному агентству, подчиненному Министерству юстиции, полномочия инспекций по делам несовершеннолетних – органам опеки, а полномочия по выдаче прав на вождение – гражданским ведомствам. Наконец, внутренние войска авторы проекта реформы предлагают передать Министерству обороны.
3) Чтобы уйти от пресловутой «палочной системы», нужно полностью поменять систему оценки и контроля. Это потребует, во-первых, повышения прозрачности правоохранительных органов – вплоть до установки видеокамер на полицейских участках. Во-вторых, принятые заявления граждан и раскрытые дела придется считать отдельно – тогда у полицейских пропадет стимул не регистрировать заявления по трудно раскрываемым преступлениям. А вот у следователей и оперативных работников, вместе работающих над делами, наоборот, должна быть общая система оценки деятельности. Необходимо включить механизмы обратной связи, которые позволят выяснить реальные результаты работы правоохранителей: уровень безопасности, степень неотвратимости наказания, криминогенность, доверие населения, эффективность расходования ресурсов и так далее.
Реформа других правоохранительных организаций, по мнению экспертов ИПП, является не менее, а в чем-то и более важной, чем реформа полиции. Что касается Следственного комитета РФ, здесь работу по выяснению реальных обстоятельств дела предложено перенести на более ранние этапы процесса. Сегодня следователи фактически формируют уголовное дело, которое прокурор, подписывающий обвинительное заключение, а за ним и судья – лишь «проверяют». А суды слишком слабы, чтобы выполнять функции арбитра, – в результате данные, полученные в ходе предварительного расследования, имеют полный приоритет над обстоятельствами, выяснившимися на судебном заседании.
Количество прекращенных уголовных дел в ходе следствия по инициативе следователя или прокурора, а также оправдательный приговор в суде не должны рассматриваться как отрицательные показатели для полиции, следователя и прокурора. Отрицательными показателями должны стать количество обоснованных жалоб на противоправные действия сотрудников. Один и тот же помощник прокурора должен курировать следствие по конкретному делу и потом представлять это дело в суде. Обжалованное и проигранное в вышестоящих инстанциях дело также должно быть отрицательным показателем для прокурора.
Преимущество реформы, которую предлагают аналитики ИПП, – отсутствие дополнительных расходов: повышение зарплат полицейским планируется за счет сокращения их численности и урезания других расходов. Передать функции на региональный и муниципальный уровень они тоже предлагают вместе с финансированием. Чего же авторы ожидают от такой реформы?
Во-первых, удельная численность полиции и удельное финансирование приблизятся к уровню стран Центральной и Восточной Европы: 400–450 полицейских на 100 тысяч населения и около 40 тысяч долларов в год на одного полицейского.
Во-вторых, исчезнут внутрисистемные барьеры при регистрации преступлений. Сведения об уровне преступности и активности правоохранительных органов будут поступать из нескольких источников, включая специализированные независимые опросы.
В-третьих, приоритет в расследовании будет отдаваться не наиболее простым случаям, а наиболее общественно опасным деяниям.
В-четвертых, гражданское общество и независимые эксперты смогут участвовать в постановке задач правоохранительным органам. Граждане будут не только знать в лицо своего участкового, но и охотно сотрудничать с ним.
В-пятых, законность методов оперативной работы и следствия будет обеспечена взаимным контролем правоохранительных органов друг за другом и независимым судом.
В-шестых (и это кажется совсем уж фантастикой), в случае задержания и предварительного заключения человека, вина которого затем не подтверждается, ему принесут извинения и выплатят компенсацию.
Авторы подчеркивают, что подобную реформу ни в коем случае нельзя принимать в спешке, – нужна широкая общественная и экспертная дискуссия, нужен диалог общества и правоохранительных структур. В конце концов, реформа правоохранительных органов должна устраивать самих правоохранителей.
