Александр МОЛЧАНОВ,
заместитель генерального директора издательского дома "Панорама", кандидат экономических наук
Неуправляемые дачники
Нужны ли сады и огороды местным органам власти?
Сегодня много говорится о социальном партнерстве как о неком всеобщем элементе механизма построения взаимоотношений между государством, организацией или группами людей. К сожалению, о социальном партнерстве государства, местной власти и садоводческих и дачных некоммерческих объединений говорить не приходится.
Государство не спешит выработать условия для создания в стране Единой системы управления садоводством и дачным строительством, передав эту функцию на региональный уровень. Что же из этого получается?
Законы несовершенны, но это законы
Мудрость государственных деятелей проявляется в полной мере, если они не ошибаются в определении стратегических путей развития государства, если им удается сохранять все положительное, что накоплено предыдущими поколениями, а также активно поддерживать то, что обеспечивает наиболее благоприятные условия существования своим гражданам на весь их жизненный цикл. Применяя этот строгий критерий к глубоким социально-экономическим преобразованиям в нашей стране, приходится признать, что они не могут быть оценены только позитивно, ибо многие нынешние процессы пока дают отрицательный результат.
В общественном мнении складывается негативная оценка деятельности государства по развитию садоводства, огородничества и дачного строительства. Почему-то государство закрывает глаза на то, что в России треть населения - садоводы и огородники, а многие отдыхающие проводят отпуск или выходные дни на своих садовых и дачных участках. Оппоненты системы дальнейшего углубления и развития садоводства, огородничества и дачного строительства в основном оперируют недостаточной эффективностью экономической составляющей. Но это находится в противоречии с действительным положением.
Сошлемся на некоторые расчеты, не так часто появляющиеся в печати. В лучшие годы садоводство и огородничество давало около 90 процентов производимого в стране картофеля и около 80 процентов фруктово-ягодной продукции. И это, по мнению многих специалистов, в самые трудные годы социально-экономического реформирования спасло от голодной смерти значительную часть российских граждан. Но даже если об экономической составляющей можно спорить, то как быть с социальной, когда миллионы граждан после завершения их трудовой деятельности хотят посвятить себя посильному труду на свежем воздухе, активному отдыху со своими внуками?
Не надо забывать, что немаловажное значение затронутая проблема играет в обеспечении здоровья нации. Увеличение пребывания на свежем воздухе, совмещенное с физическим трудом, только благоприятно скажется на здоровье россиян и в итоге приведет к увеличению продолжительности их жизни.
Все это, вместе взятое, должно побудить нас не только к тому, чтобы поднять роль и значение садоводства и огородничества, но и к формированию государственной политики по их сохранению и дальнейшему развитию с пользой для последующих поколений российских граждан. К сожалению, складывающаяся ныне ситуация вокруг садоводов, огородников и дачников, похоже, еще больше усугубляет их положение, что начинает будоражить общественное мнение. А чего же еще ждать при росте расходов на транспорт, большом количестве всевозможных налогов и чиновничьих поборов, которые, может быть, уже превысили затраты на производимую продукцию?
Организационно-экономические трудности последних лет в целом усилили процесс ухода россиян со своих земельных участков, что привело к тому, что некоторые садовые объединения лишились до 40 процентов своих членов, увеличивая финансовую нагрузку на остальных. Еще более негативного результата можно ожидать из-за увеличения земельного налога и налога на недвижимость.
Рамки небольшой статьи не позволяют подробно рассмотреть все аспекты данной проблемы, правовое регулирование которой осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским, Земельным, Градостроительным, Административным, Уголовным и иным кодексами Российской Федерации. Мы попытались проанализировать только некоторые законодательные акты, имеющие отношение к затронутым проблемам, где важнейшими являются:
· Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ (далее - ФЗ № 66);
· Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 8 декабря 1995 года № 7-ФЗ (далее - ФЗ № 7);
· Федеральный закон «Об общественных объединениях от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ (далее - ФЗ № 82);
· Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июня 2003 года № 112-ФЗ (далее - ФЗ № 112);
· Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее - ФЗ № 131).
По мнению специалистов, ни один из перечисленных законов не может в настоящее время быть признан совершенным - каждый из них требует новой редакции в связи с нерешенностью многочисленных проблем садоводческого и дачного хозяйства.
Смешанные поселения: они есть и их нет…
В настоящее время одним из главных аспектов проблемы являются вопросы управления садоводством, огородничеством и дачным хозяйством на всех его уровнях: государственном, региональном, муниципальном и корпоративном. Центральным вопросом, от решения которого пока законодатель уходит, является статус места проживания граждан, имеющих земельные наделы для садоводства и дачного хозяйства и построившие комфортабельное жилье, вполне пригодное для постоянного круглогодичного проживания. Чтобы разобраться в сплетении сложнейших проблем, целесообразно проанализировать некоторые тенденции.
Еще совсем недавно, в середине прошлого века, понятие «дача» трактовалось как «расположенное в окрестностях больших городов жилище легкой постройки, приспособленное к проживанию в нем городских обитателей в течение летних месяцев» (БСЭ. - Т. 21. - М., 1930). Вполне естественно, вся законодательная деятельность в советские времена была направлена на поддержание такого процесса, который бы не выходил за рамки традиционного представления о втором временном жилье граждан государства. Сегодня же, в условиях либерализации отношений между государством и его гражданами, при ликвидации многих ограничений по использованию земельных участков, в частности по строительству жилья, наметились новые тенденции, прежде носившие крайне ограниченный характер.
Если раньше, согласно законодательству о садовых товариществах и кооперативах, можно было иметь на своих сотках четко «очерченное» по критериям оценки жилье, ограниченное по видам отопления, количеству хозяйственных построек и т.д., то сейчас даже на шести сотках, если у вас больше нет, вы можете строить «небоскреб» со всеми необходимыми новейшими атрибутами для постоянного проживания своих домочадцев. Появление большего количества автомобилей повышенной проходимости практически снимает вопросы транспортного обслуживания в весенний и осенний период и даже зимой. В результате при желании многие россияне могли бы постоянно проживать на свежем воздухе, освобождая свои городские квартиры на более продолжительный период времени, чем это происходит до сих пор.
Необходимо отметить, что для нашего государства проблема второго жилья на садовом или дачном участке имеет несколько существенных отличий от других, в том числе европейских государств, которые можно сформулировать следующим образом. Во-первых, в отличие от европейских стран Россия обладает значительными площадями свободных земель, расположенных в климатических условиях, малопригодных для ведения эффективного, конкурентного сельского хозяйства. Во-вторых, рыночная экономика России на начальном этапе выживает за счет нескольких отраслей народного хозяйства, главные из которых: добыча и экспорт сырья, металлургия и строительство. В-третьих, крайне низкий уровень удовлетворенности российских граждан размерами постоянного жилья. В-четвертых, значительное ухудшение всего комплекса жизнеобеспечения российских граждан, проживающих в крупных промышленных центрах.
Все это, вместе взятое, в условиях формирования социального государства позволило пересмотреть многие ограничения, действовавшие при плановой социалистической экономике. И городской житель потянулся за город, на природу, подальше от промышленных центров, с их всевозрастающими транспортными и экологическими проблемами.
Строительство всех видов жилья - от самого элитного и до простых вагончиков - охватило большинство жителей крупных городов. Как грибы после дождя, здесь и там возникают различные поселения российских граждан: садовые товарищества, кооперативы, комфортабельные коттеджные городки со всеми необходимыми атрибутами для постоянного проживания, как правило, соседствующие с местными сельскими поселениями - поселками и деревнями.
Таким образом, в последние годы наметилась новая тенденция в расселении российских граждан, которая ведет к появлению смешанных поселений. А что законодатель? Как он откликнулся на происходящие процессы? Для этого проанализируем хотя бы два закона: ФЗ № 66 и ФЗ № 131.
Понятие «поселение» - городское и сельское - рассматривается в статье 2 ФЗ № 131, причем оно касается только мест с постоянным проживанием граждан, поэтому к дачникам, имеющим постоянную городскую прописку, никакого отношения не имеет. В ФЗ № 66 отсутствует упоминание о поселении, а в качестве основных понятий используются только земельные отношения: садовый земельный участок; огородный земельный участок; дачный земельный участок.
Оказывается, если на садовом участке предоставляется право возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем, то на дачном участке законодатель допускает строительство жилого дома с правом регистрации проживания в нем. Ни в названном выше, ни в других законодательных актах не удалось найти упоминания о смешанных поселениях. Более того, создается впечатление, что законодатель не заинтересован в рассмотрении проблемы таких поселений.
Финансовые возможности российских граждан, изменившаяся транспортная доступность в связи с большей проходимостью новых отечественных и зарубежных марок автомобилей, новые строительные технологии автономного жилья усилили процесс размывания понятия «поселение» и способствовали появлению смешанных поселений, где наблюдается соседство жилья самого современного вида на садовых участках без права регистрации проживания в нем, жилья на дачных участках с правом регистрации проживания в нем, жилья в сельских поселениях с регистрацией и без регистрации проживания в нем.
В настоящее время в некоторых районах страны в смешанных населенных пунктах могут проживать тысячи граждан на постоянной основе круглый год, хотя юридических оснований на такое проживание у них нет. Значит, можно утверждать с большой долей достоверности о существенном росте численности российских граждан, стремящихся выехать за пределы городов на постоянное жительство.
Уютно было под крылом государства…
Решение вопроса о статусе дачного и смешанного поселений, на наш взгляд, должно быть рассмотрено одновременно с реорганизацией всей системы управления садоводством, огородничеством и дачным хозяйством. Для того чтобы оценить сложившийся уровень управления, необходимо вернуться на несколько десятилетий назад, к самому начальному этапу становления и развития данной сферы.
Принципиальную модель управления садоводческим и дачным хозяйством ушедших времен можно представить в следующем виде. Государство осуществляло управление по двум основным направлениям. С одной стороны, через предприятия и организации, которые были учредителями кооперативов садоводов, огородников и дачников практически исключительно для своих сотрудников, с другой стороны, через органы местной власти, на территории которых располагались сады, огороды и дачи. Управленческое регулирование государства в данном случае имело принципиальное различие. По первому направлению государство делегировало свои организационно-экономические полномочия, по второму направлению осуществлялись контрольные функции. Обратная связь кооперативов с государством происходила по этим же направлениям.
Следовательно, можно говорить о решающей роли государства, так как его главная стратегия в садоводстве и дачном строительстве базировалась на производственном принципе, который предполагал самое активное участие администрации, партийных и профсоюзных организаций предприятий в управлении этими структурами. Особо важное значение имело прямое финансирование со стороны предприятий, позволявшее на первых этапах начать обустраивать новые места: прокладывать дороги, организовывать централизованное водоснабжение, обеспечивать электроэнергией и т.д.
Местные органы власти, на территории которых размещались садовые и дачные кооперативы, также оказывались в более благоприятных условиях и шли на активное сотрудничество с руководством предприятий и организаций, осуществлявших необходимый контроль и оказывавших финансовую помощь своим садоводам и дачникам.
Все это благоприятно сказывалось на темпах освоения новых мест, способствовало укреплению взаимоотношений между членами кооперативов и в итоге обеспечивало решение важнейшей социальной задачи по поддержанию достаточно высокого здоровья нации. Что же произошло в этой системе за прошедшие годы социально-экономического реформирования? И где мы находимся сегодня?
Связь государства с садовыми и дачными кооперативами в большинстве случаев практически утрачена ввиду имущественных преобразований в отраслях народного хозяйства, то есть изменения собственника и его нежелания иметь отношения с этими структурами. Производственный принцип построения садовых и дачных организаций стал постепенно самоликвидироваться или растворяться в условиях либерализации общественных отношений и коммерциализации земли. Из-за такой политики садоводство и огородничество все больше и больше скатываются в жесткий режим самовыживания, которым воспользовались многочисленные коммерческие фирмы, поскольку в их услугах нуждаются садоводческие и дачные кооперативы и граждане, ведущие хозяйство на индивидуальной основе.
Существующее состояние дел в садоводческих и дачных поселениях формировалось в условиях социально-экономического и административного реформирования нашей страны. В эти годы начала складываться совершенно иная ситуация, при которой у бизнеса и государственных структур упал интерес к вопросам развития садоводства, огородничества и дачного отдыха россиян. Постоянная реорганизация местных органов власти также сыграла отрицательную роль в контроле над деятельностью садовых и дачных кооперативов.
В результате садоводческая и дачная деятельность стала как бы выпадать из обоймы государственного регулирования и ныне варится в собственном соку. А в связи с либерализацией продажи и приобретения садовых и дачных участков процесс размыва производственного принципа организации дачных структур еще более усилился, что значительно усложнило управление ими. Сегодня можно только вспоминать ушедшие годы и дожидаться того периода, когда, наконец, само осознание изменившихся условий существования и необходимости опоры на собственные силы не разбудят в народе желание перестройки всего процесса внутрикорпоративного управления садоводческими и дачными структурами.
Надежды на местное самоуправление
Потеряв контроль над садовыми и дачными кооперативами через собственные производственные структуры, государство, по всей видимости, большие надежды возлагало на органы местного самоуправления. Так, законодатель обещал поддержку садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления и организациями (см. ст. 35-38 ФЗ № 66).
На самом деле все намного сложнее, поскольку органы местного самоуправления также находятся в перманентной реорганизации и страдают от отсутствия необходимого финансирования. Привыкшие сотрудничать с садовыми и дачными кооперативами при жестком контроле их деятельности со стороны администрации и общественных структур предприятий, они оказались бессильными, потеряв организационные рычаги воздействия и неумело используя экономические.
Примером пренебрежительного отношения государства к проблемам садоводства является новая редакция единого социального налога, под действие которого попали и садоводческие и дачные кооперативы. Федеральным законом № 70 от 20 июля 2004 года отменена льгота по уплате единого социального налога с садоводческих некоммерческих объединений. А ведь бюджет товарищества складывается из взносов садоводов, из зарплат и пенсий, с которых уже один раз был взят налог. Отмена льготы приведет к значительному увеличению и без того неподъемных для большинства членов товариществ взносов.
Садоводам за многое приходится платить дважды, в городе и товариществе: за воду, за вывоз мусора и т.п. Региональные власти пытаются обложить садоводов всевозможными поборами. Любые согласования (противопожарное, экологическое, СЭС) проводятся исключительно за деньги. При местных администрациях на «предоставлении услуг» садоводам паразитируют множество коммерческих фирм, монопольно назначающих цены на свои «добровольно-принудительные услуги».
Крайне дорого обходятся «бесплатная» приватизация земли и любые сделки с ней, только составление кадастрового плана стоит до 10 тысяч рублей! А еще требуется множество справок и согласований, на получение которых приходится тратить массу времени и денег. Много нареканий вызывает ситуация с землями общего пользования. Чиновники вынуждают садовые товарищества выкупать их по рыночной стоимости, тогда как эти земли были выделены в постоянное (бессрочное) или иное пользование и служат для жизнеобеспечения членов товарищества.
Большие сложности могут возникнуть, если начнется активная реализация садоводами и дачниками права ведения своего хозяйства в индивидуальном порядке (см. ст. 8 ФЗ № 66). Сомнения вызывает использование принципа добровольности в законодательной практике. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления вправе вводить в свои штаты специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества (см. ст. 35 ФЗ № 66).
Вряд ли в условиях ограниченности финансовых ресурсов органы местного самоуправления будут добровольно идти на реализацию такой правовой нормы. Представляется, здесь было бы уместно увязать принцип добровольности с принципом обязательности, для чего установить количественные параметры. Например, в муниципальном образовании при превышении количества земельных участков садоводства и дачного строительства сверх определенного минимума сделать введение соответствующих должностей обязательным.
Для восстановления жесткого и действенного государственного контроля, усиления государственной поддержки этого исключительно российского общественного явления, создания благоприятных условий для работы органам местного самоуправления необходимо решить несколько первоочередных задач, главная из которых - придание статуса поселения (населенного пункта) местам проживания садоводов и дачников. Тогда эти жилые массивы перестанут быть лагерями беженцев, куда, между прочим, летом переезжает чуть ли не половина коренных жителей Москвы и Санкт-Петербурга.
У нас существуют огромные поселенческие массивы, где проживают десятки тысяч человек, многие из них круглогодично - это же целые города. И, как любой населенный пункт, они нуждаются в организации медицинского обслуживания, в охране правопорядка, в организации почты, в предоставлении возможности получать там пенсию, оформлять прописку. Пока у садоводств нет этого статуса, вся нагрузка социального обслуживания непосильным бременем ложится на плечи областных властей. А у них нет лишних врачей, милиционеров, чтобы обслуживать садоводства, ведь мигрирующее садоводческое население нигде официально не зарегистрировано. Цивилизованно решить эту проблему можно, и это даже не потребует серьезных финансовых затрат, ведь правления садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан практически выполняют функции муниципальных советов, - нужно просто узаконить создавшееся положение вещей.
А проведение кадастровой съемки участков! Сегодня садоводу предлагают заплатить за эту фактически навязываемую услугу 9-10 тысяч рублей. Для большинства это непосильная сумма. И более того, требовать эти деньги с садоводов - противозаконно. Необходимо еще раз подумать и взвесить социально-экономическую целесообразность решения проблемы кадастровой съемки земельных участков за счет садоводов.
Права садоводов ущемлены не только в этом: они практически за все платят втридорога. За электроэнергию садоводы платят в 3-4 раза больше, чем другие жители страны, потому что на балансе садоводств находятся электросети, которые никак не хотят принимать энергоснабжающие организации. Люди не понимают, почему оплата за электричество в двух домах, стоящих друг перед другом по обе стороны одной улицы де факто единого поселения, осуществляется по разным тарифам несмотря на то, что оба они являются дачниками с одним только различием: один из них построил дачу на своем земельном участке в садовом кооперативе, а другой приобрел на вторичном рынке дом у родственников умершей старушки, едва ли не последней жительницы деревеньки с постоянной пропиской.
Дорожает проезд, растут цены на бензин, воду, продукты питания - все это вкупе подводит экономическую базу к свертыванию столь жизненно важной сферы. А между тем садоводство, огородничество, цветоводство - это очень прибыльные отрасли, где вложенный 1 рубль приносит 20 рублей прибыли. Это же огромный рынок сбыта: семена, удобрения, инструменты, транспортные средства и т.д. В мировой практике этот сегмент рынка по рентабельности занимает одно из ведущих мест. Только Голландия за его счет ежегодно ввозит в нашу страну товаров сельхозназначения на 2 миллиарда долларов США. И такое дело мы называем невыгодным?!
Напомним, и в нашей стране экономическая составляющая садоводства, огородничества и дачного хозяйства также многие годы представляла определенный интерес как для государства, так и для конкретного гражданина. Статистические данные показывали, что по некоторым продовольственным овощным продуктам индивидуальный производитель, в том числе городской житель-дачник, предлагал на рынок основное их количество. Так, по производству картофеля доля таких производителей приближалась к максимальной величине.
Управление или междуусобица?
Пока многое способствует формированию общественного мнения о ненужности в нашей стране садоводства. Хотя уже сейчас в России садоводческими, огородническими и дачными участками обзавелись более 25 миллионов семей, что составляет примерно половину от всего населения страны. С одной стороны, это носит положительный характер, так как городские жители могут больше времени проводить на свежем воздухе, более тесно общаясь с природой, а следовательно, здоровье нации и продолжительность жизни россиян должны иметь положительную тенденцию. Но, с другой стороны, все отчетливее стали проявляться и отрицательные, негативные стороны освоения городскими гражданами новых мест проживания, которые для большинства являются непостоянными, а поэтому к ним могут предъявляться другие требования, отличающиеся от требований проживания на постоянной основе.
Коммерциализация земельных отношений, конкуренция с продажей земельных участков через небольшие фирмы-посредники привели к созданию множества малочисленных садоводческих организаций, в которых так и не удалось создать внутрикорпоративные управленческие структуры. Ныне принято говорить о социальном партнерстве как о неком всеобщем элементе механизма построения взаимоотношений между государством, организацией или группами людей. К сожалению, о социальном партнерстве государства, местной власти и садоводческих и дачных некоммерческих объединений много не скажешь.
По меньшей мере, государство не спешит выработать условия для создания в стране Единой системы управления садоводством и дачным строительством, передав эту функцию регионам. В результате началась борьба между региональными объединениями за право выступать от имени всех российских садоводов и дачников. Это легко обнаруживается уже при знакомстве с целями, задачами, конкретной работой двух крупнейших межрегиональных садоводческих объединений, представляющих интересы садоводов Санкт-Петербурга и Ленинградской области и садоводов Москвы и Московской области. Налицо и разные характер и уровень социального партнерства региональных властей с этими объединениями: если одно из них добилось формирования Целевой программы развития садоводства в своем регионе и существенного бюджетного финансирования, то другое продолжает жестокую борьбу за само выживание.
Таким образом, сложившаяся ситуация с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, совершенно справедливо беспокоящая миллионы россиян, требует научно обоснованной оценки дальнейшей судьбы своего развития. К этой работе могла бы подключиться и новая для России структура - Общественная палата, основная цель которой - анализ и оценка результативности происходящих социально-экономических преобразований, поиск стратегических направлений развития гражданского общества.
Фото Виктора ТИТОВА
Кстати
Дважды платим зря!
Как известно, летом многие семьи уезжают на дачу. Но из года в год их заставляют полностью оплачивать коммунальные услуги за квартиру, в которой подолгу никто не живет. Разве это справедливо?
- Нет не справедливо, - считает депутат Госдумы Галина Хованская. - Но правительство России еще только готовит постановление на эту тему, тогда как в некоторых регионах соответствующие решения органов исполнительной власти уже приняты. Как правило, речь идет о перерасчете за услуги горячего и холодного водоснабжения.
Действительно, в Москве, например, действует распоряжение премьера правительства № 1260-РП «О расчетах за жилищно-коммунальные услуги при временном отсутствии граждан по месту жительства» (от 25 декабря 1995 года). Подобные документы есть и в других регионах. Чтобы сделать перерасчет, надо подать заявление в свое ТСЖ (товарищество собственников жилья) или управляющую компанию, которая обслуживает ваш дом. Для этого гражданам, которые долгое время отсутствовали в своей квартире, надо запастись подтверждающими документами. Это могут быть справка, подписанная председателем садового товарищества и заверенная печатью, справка из дома отдыха, авиабилеты с датой отъезда и возвращения и т.п.
Кстати
Не наводи тень на… соседа
Можно ли отгородиться от соседа по дачному участку глухим двухметровым забором? Оказывается, вопрос не так прост. Ограждения, как указывают эксперты, должны быть сетчатые или решетчатые, чтобы не затенять соседних участков. Устройство глухих ограждений со стороны улиц и проездов допускается только по решению общего собрания членов садоводческого объединения. Если же возникает необходимость установить на границе своего земельного участка глухой забор, нужно написать заявление на имя председателя СНТ. Если сосед не возражает против установки такого забора, то пусть напишет об этом на вашем же заявлении либо подаст отдельное заявление.
