Актуальные вопросы развития садоводческих, огороднических некоммерческих объединений граждан, личных подсобных хозяйств, в том числе проблемы оформления прав на земельные участки (материалы к заседанию 15 апреля 2008 года) Совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации Миронове Сергее Михайловиче
Любительские садоводство и огородничество носят в Российской Федерации массовый характер и играют серьезную роль в обеспечении населения продовольствием. Более 40 миллионов человек занимаются выращиванием садовых, огородных и декоративных культур в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ), садовых, огородных и дачных объединениях. При этом, по данным Госкомстата, в этих нетоварном и мелкотоварном аграрных секторах производится:
Картофеля – 93%;
овощей – 85%;
плодов и ягод (без цитрусовых) – 89%
от общего объема их производства в стране.
Возделыванием сельскохозяйственных культур на садовых участках занимаются лица трудоспособного возраста в свободное от работы время и пенсионеры. Таким образом, садоводство играет заметную социальную роль, частично компенсирует низкие доходы граждан.
Земельные участки для садоводов и огородников выделялись, как правило, на неудобьях, на выведенных из оборота и неиспользуемых землях. После трех-четырех лет активной эксплуатации этих земель садоводами их плодородие восстанавливается и значительные площади вновь вовлекаются в сельскохозяйственное производство.
Согласно данным последней сельскохозяйственной переписи, в Российской Федерации насчитывается более 17 миллионов личных подсобных хозяйств и около 100 тысяч садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан. Эти хозяйства и объединения расположены на площади около миллиона гектаров, что, с учетом указанных выше объемов производства, свидетельствует о высокой сравнительной эффективности использования природных ресурсов.
Средний размер участка для садоводства и огородничества в стране составляет 7 сотых гектара (7 соток). Структура использования этих участков выглядит следующим образом:
Газоны и декоративные культуры – 17%;
Посевы сельскохозяйственных культур – 50, 3%;
Многолетние плодовые насаждения –17,5%;
Неиспользуемые земли 5,0%.
Несмотря на то, что в последние годы наметилась тенденция к увеличению доли декоративных культур, многолетние насаждения и посевы сельскохозяйственных культур продолжают превалировать на участках.
Садовые, огородные и дачные участки, являются основным местом отдыха и проведения досуга для миллионов россиян. Так, по данным «Московского союза садоводов», более трети населения страны проводит здесь отпуск и выходные дни. А для малообеспеченных слоев населения отдых на даче и работа в ЛПХ – безальтернативный вариант использования свободного времени и реализации своих увлечений.
Садоводство, огородничество имеют серьезное значение для снятия напряженности в обществе в периоды кризисных ситуаций в экономике. Производство с переменной товарностью неоднократно спасало рынок продовольствия от критических дефицитов, предлагая покупателям большие объемы продукции и составляя конкуренцию крупным товарным хозяйствам.
Труд на садовом или дачном участке является также мощным компенсатором протестных настроений в обществе. Несколько лет назад «Московским союзом садоводов» проводились опросы садоводов на предмет их участия в протестных движениях. Более 90 % респондентов ответили, что никогда не принимали участия в митингах, манифестациях, пикетах и других политических протестных мероприятиях. Напротив, 95 % лиц, регулярно участвующих в протестных политических акциях, либо не имеют земельных участков, либо не используют их.
Вместе с тем, садоводы и огородники не аполитичны. В большинстве своем они регулярно участвуют в региональных и федеральных выборах, ведут социально активный образ жизни, состоят в различных общественных организациях (в союзах и объединениях садоводов, клубах по интересам и т.д.).
Работа на дачном или садовом участке является полезной для здоровья. Лица, занимающиеся физическим трудом на свежем воздухе, имеющие в своем рационе питания разнообразную, витаминную, экологически чистую растительную продукцию, дольше живут и меньше обращаются за медицинской помощью.
В Советском Союзе владельцам садовых, огородных и приусадебных участков практически не оказывалось помощи. В СССР о садоводах, огородниках и ЛПХ вспоминали лишь при очередном обострении продовольственной проблемы.
В Российской Федерации также не применяются меры государственной поддержки садоводства и огородничества, а регулирование здесь носит, в основном, ограничительный или запретительный характер. Сегодня не существует единой, последовательной и формализованной государственной политики в данном важнейшем секторе аграрного производства и его развитие происходит стихийно и конфликтно.
В СССР садоводческие товарищества формировались в основном из работников одного предприятия. Это предприятие за счет собственных средств помогало создавать и поддерживать инфраструктуру садовых и дачных товариществ и кооперативов (дороги, заборы, системы водо- и энергоснабжения, вывоз мусора и т.д.). В настоящее время все расходы, в том числе по созданию и содержанию внутренней инфраструктуры, дачных и садоводческих объединений граждан полностью финансируются за их счет. Местные власти, как правило, не оказывают им никакой помощи. Более того, садоводы и дачники не только не имеют каких-либо льгот, применяемых в сельской местности, но и платят за товары и услуги по завышенным ценам. Так, тарифы на электроэнергию для садоводов являются самыми высокими, а условия договоров с ее поставщиками – неравноправными и кабальными.
Садоводческие, огороднические и дачные объединения граждан являются некоммерческими организациями. Вместе с тем, они вынуждены содержать в своих штатах бухгалтеров, ведущих формализованный учет и отчитывающихся перед налоговыми органами. Единственной налоговой льготой для дачных и садовых организаций была недавно отмененная льгота по Единому социальному налогу (ЕСН). Соответственно, на сумму налога в объединениях возросли обязательные членские взносы.
В соответствии с действующим законодательством, налог на землю рассчитывается исходя из кадастровой стоимости земли и коэффициента, устанавливаемого на местах. Однако, при определении кадастровой стоимости земли не учитывался вклад самих садоводов в повышение ее плодородия и стоимости. Таким образом, своим трудом садоводы и огородники способствовали увеличению размеров взимаемых с них налогов. В связи с тем, что земельный налог является одним из основных источников формирования местных бюджетов, власти на местах заинтересованы в максимальном завышении коэффициента для его исчисления. Повлиять на местные законодательные органы садоводы и огородники, как правило, не могут, так как чаще всего зарегистрированы в других населенных пунктах (городах) и ходят на выборы по месту прописки.
За последнее время значительно выросли транспортные расходы садоводов. Особенно это чувствуется в отдаленных, непрестижных районах, где расположены новые объединения садоводов, земли для которых выделялись в последнее десятилетие. Именно здесь внутренняя инфраструктура практически не развита. Несколько поездок на отдаленный участок, может стоить почти треть средней пенсии. Для людей с низкими доходами, пользующихся общественным транспортом, это практически неразрешимая проблема, серьезно сдерживающая развитие садоводства.
Садоводы и огородники также сталкиваются с постоянным ростом стоимости семян, посадочного материала, удобрений, строительных материалов. Удорожание используемых садоводами товаров и услуг приводит к тому, что содержание участка земли, строений на нем, уход за растениями обходится гораздо дороже, чем суммарная стоимость выращенной продукции. И это при практически бесплатном труде!
Низким остается качество товаров для садоводов и огородников. При наличии мощных контролирующих и правоохранительных органов растет количество фальсификаций посадочного материала, средств защиты растений, удобрений и т.д. Однако за последние несколько лет не было заведено ни одного уголовного дела на мошенников и фальсификаторов. Между тем, рынок посадочного, посевного материала и средств химизации огромен – это сотни миллионов долларов ежегодного оборота.
Из-за недостаточного фитосанитарного контроля за последнее десятилетие в нашу страну было завезено множество новых опасных вредителей и болезней растений. Бороться с ними достаточно сложно из-за массового закрытия станций защиты растений, дающих рекомендации по методам и срокам защитных мероприятий, низкой грамотности населения и массовой фальсификации соответствующих препаратов.
Серьезной проблемой для садоводов и огородников остается регистрация прав собственности на землю и находящиеся на ней строения. Большая часть земельных участков в нашей стране имеют либо старые, не действительные при совершении юридических сделок документы, либо не имеют их вообще. Кроме того, границы практически всех земельных участков (не менее 80 %) требуют уточнения.
Целью принятия Закона № 93-ФЗ от 30 июня 2006 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» являлось создание условий для ускоренного оформления права и приведения указанного выше «де факто» к «де юре». Однако, проблема не была досконально исследована, что привело к ее существенной недооценке. В результате, Закон № 93-ФЗ от 30.06.2006г. так и не заработал, несмотря на регулярно принимаемые подзаконные акты и «привязки» Закона о «дачной амнистии» к другим законодательным актам: Градостроительному кодексу, Закону о земельном кадастре и пр.
Но основная ошибка в проведении «дачной амнистии» состоит в том, что ее предполагалось реализовать силами самих граждан и за их счет. То есть, все бремя участия в необоснованно длительной, бюрократизированной и дорогостоящей процедуре подготовки и оформления документов, необходимых для регистрации права собственности, возлагалось на граждан. Между тем, большая часть садоводов, постоянно проживает в других населенных пунктах и не имеет физической возможности заниматься сбором многочисленных справок и получением согласований. Внушительные расходы по оформлению кадастрового дела и проведению межевых работ оказались непосильными для большинства садоводов.
В итоге, процедуру регистрации и оформления права прошли не более 18 % участков. В основном это земли, расположенные вблизи городов и имеющие высокую рыночную стоимость. Работы по регистрации этих участков в 70 % случаев проводились через всевозможные фирмы, как правило, действующие в тесном контакте с местными администрациями.
Плачевные результаты «дачной амнистии» не только провоцируют рост недовольства дачников и садоводов – наиболее политически стабильной части населения, но и не позволяют создать единый качественный кадастр земель с четким указанием границ землепользования.
Важное значение для развития садоводства и огородничества имеет самоорганизация граждан в различные союзы, ассоциации и т.д. Жизнь показала, что общественные саморегулируемые организации на сегодняшнем этапе являются лучшими регуляторами внутренней жизни садоводческих, огороднических и дачных объединений. Например, «Московский союз садоводов» помогает разрешить более 90% конфликтных ситуаций на территорий этих объединений. Организации садоводов также занимаются юридическим просвещением, прежде всего председателей объединений и главных бухгалтеров. Организации садоводов могут стать главной опорой при проведении «дачной амнистии», сплошной инвентаризации земель, а также в определении справедливых методик для исчисления земельного налога и налога на строения (недвижимость).
Полезным представляется создание при саморегулируемых организациях садоводов, огородников третейских судов (необходимая законодательная база существует) для разрешения вопросов внутренней жизни объединений граждан, их взаимоотношений с властными структурами, а также земельных споров. Приведение фактических границ участков в «де юре», в рамках «дачной амнистии», приведет к большому количеству земельных дел в судах общей юрисдикции.
В настоящее время в Конституционном суде рассматривается вопрос о возможности регистрации права проживания на садовых участках. В случае положительного решения данного вопроса, садовые объединения граждан могут быть фактически приравнены к поселениям, что позволит решить ряд проблем с финансированием развития и содержания инфраструктуры, приравнять садоводов к жителям поселений, но может привести и к нежелательным последствиям.
К вопросу о прописке, который может быть актуален только после регистрации прав на землю и строения на ней, необходимо подходить дифференцированно в зависимости от реального состояния садового объединения. При этом также следует решить принципиальный вопрос о целевом назначении земель под этими объединениями и предусмотреть комплекс мер, исключающих злоупотребления (фиктивные прописки, экспансии мигрантов и т.д.).
В целях создания благоприятных условий для развития любительских садоводства, огородничества и ЛПХ и успешного и бесконфликтного проведения «Дачной амнистии» необходимо:
1. Разработать и утвердить на уровне Правительства Российской Федерации Концепцию государственной политики по развитию любительских садоводства, огородничества и личных подсобных хозяйств граждан.
В соответствии с Концепцией разработать и принять Государственную программу развития, поддержки и регулирования любительских садоводства, огородничества и личных подсобных хозяйств граждан, предусмотрев в ней в том числе помощь садоводам, огородникам и лицам, ведущим личное подсобное хозяйство, в освоении новых земельных участков, создании и содержании инфраструктуры их объединений, а также гарантии равного доступа к услугам и товарам на условиях, действующих в соответствующей местности.
2. Внести изменения в действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок оформления прав граждан на земельные участки и находящие на них строения. Работа по оформлению кадастровых планов и составлению землеустроительных дел необходимо осуществлять за счет государства как передающей права стороны, обязанной в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации передавать собственность в надлежащем виде.
3. Сформировать нормативно правовую базу, устанавливающую и регулирующую объективную и прозрачную процедуру изъятия и последующего использования брошенных, неиспользуемых или используемых не по назначению земельных участков, в том числе в садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан.
4. Восстановить ранее существовавший единый федеральный орган исполнительной власти с подразделениями на местах, отвечающий за вопросы землепользования и ведение земельного кадастра.
5. Оказывать всемерное содействие на федеральном и региональном уровнях формированию и работе саморегулируемых организаций садоводов, огородников, владельцев дачных участков и личных подсобных хозяйств.
Обеспечить этим организациям возможность участия в принятии органами власти всех уровней решений, затрагивающих интересы садоводов, огородников, владельцев дачных участков и личных подсобных хозяйств.
6. Оказать помощь организациям садоводов, огородников, владельцев дачных участков в проведении переговоров с энергоснабжающими организациями, иными поставщиками товаров и услуг с целью обеспечения недискриминационного доступа садоводов, огородников и владельцев дачных участков к этим товарам и услугам.
7. Обеспечить строгий и эффективный фитосанитарный и сортовой контроль за качеством отечественных и импортируемых посадочного материала и семян, а также контроль за качеством удобрений, средств химизации и других товаров для садоводства и огородничества, и ужесточить борьбу с криминальными проявлениями на соответствующих рынках.
8. Обеспечить на уровне местных органов власти организацию дополнительных сезонных «дачных» автобусных маршрутов от городов до мест компактного расположения садоводческих и дачных поселков.
